世界人居

2021年對于城市更新領(lǐng)域來說，注定是具有劃時代意義的一年。

年初“城市更新”首次寫入政府工作報告；“十四五”規(guī)劃綱要將城市更新行動列為國家戰(zhàn)略；國家發(fā)改委將城市更新列為2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點；住建部出臺《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，全面規(guī)范城市更新工作；21個城市（區(qū)）被列為首批城市更新試點。一系列頂層設計和制度安排，標志著城市更新由此前的自發(fā)探索階段轉(zhuǎn)向覆蓋全國的國家戰(zhàn)略行動。

城市更新，于國家而言是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，惠民生、促消費、促投資的多得之舉；于城市而言，是加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必然選擇；于企業(yè)而言，是改變傳統(tǒng)開發(fā)經(jīng)營方式，實現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型的新窗口。因此既有國家戰(zhàn)略與政策的要求，也有社會對城市功能的需求，還有房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型突圍的訴求，可謂“三期疊加”。

在此行業(yè)背景下，中國城市與區(qū)域發(fā)展研究院（中房智庫）聯(lián)合中央財經(jīng)大學，重磅推出《2021中國城市更新白皮書》，從我國城市更新事業(yè)的背景和發(fā)展歷程、政策動態(tài)、融資模式創(chuàng)新、用地政策創(chuàng)新、典型企業(yè)和標桿項目解讀等方面，對2021年城市更新工作進行了全方位的梳理?，F(xiàn)將報告相關(guān)要點做一簡要摘錄。

一、城市更新發(fā)展背景及政策演進

從上世紀70年代開始，我國的城市更新經(jīng)歷了從萌芽、起步、探索到提速的四個階段。2020年之前城市更新重點聚焦棚戶區(qū)和老舊小區(qū)改造。2017年國務院常務會議提出三年棚改攻堅計劃，2020年提出全面推進老舊小區(qū)改造工作。2021年城市更新行動列入“十四五”規(guī)劃綱要，成為國家戰(zhàn)略，由此開啟了城市更新的新紀元。

為了落實“十四五”規(guī)劃，2021年8月住建部出臺《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》。要求嚴格控制大規(guī)模拆除；保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延續(xù)城市特色風貌；加強統(tǒng)籌謀劃，探索可持續(xù)更新模式，加快補足功能短板，提高城市安全韌性。2021年11月，住建部推出第一批21個城市更新試點城市（區(qū)），旨在因地制宜探索城市更新的工作機制、實施模式、支持政策、技術(shù)方法和管理制度。

地方政府在城市更新領(lǐng)域探索實踐，逐步形成可復制、可推廣的經(jīng)驗做法。例如北京在城市更新中嚴格貫徹落實總體規(guī)劃“控增量、促減量、優(yōu)存量”的工作要求，在五大更新體系支撐下不斷改革探索；成都圍繞建設公園城市示范區(qū)總目標，以規(guī)劃為戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)，推動城市有機更新從頂層設計到落地實施全流程傳導；重慶通過城市更新構(gòu)建中心城區(qū)“一核、兩江、三谷、四山、五城、六名片”的城市空間格局；上海以全生命周期管理統(tǒng)籌城市更新相關(guān)規(guī)劃、建設、管理全過程，建立貫穿事前、事中、事后的全生命周期管理閉環(huán)；廣州將城市更新納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，形成以存量資源再利用為主線的空間發(fā)展模式；深圳以“人民城市”理念系統(tǒng)推進城市更新工作，將符合條件的低效存量建設用地納入標圖建庫范圍進行改造……凡此種種，不一而足。

在城市更新實施主體上，逐步從原來的政府主導轉(zhuǎn)向以市場機制為核心，引入社會資本參與開發(fā)運營。在這一過程中，房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)揮了主力軍的作用。據(jù)克而瑞數(shù)據(jù)，百強房企中參與城市更新的比例已達到80%，已有51%的房企運營規(guī)模超百萬平方米。從百強企業(yè)布局的城市更新業(yè)務分布來看，項目主要集中于珠三角、長三角以及京津冀重點城市，尤其是以廣州和深圳兩個城市參與的企業(yè)最多。

隨著房地產(chǎn)增量市場趨于飽和、城市更新市場規(guī)模不斷擴大，傳統(tǒng)的“拿地—開發(fā)—銷售”的開發(fā)模式逐漸被“選項目—投資—改造—定位—運營/退出”模式所取代，這一模式對房企的融資能力、長期運營能力也提出了新的考驗。

二、城市更新融資模式探討

對于企業(yè)主導城市更新來說，面臨的最大難題是融資難、融資貴。城市更新項目開發(fā)周期長、難度大，項目現(xiàn)金流與收益均存在不確定性，項目初始資金籌集壓力大。借貸資金成本在企業(yè)融資成本中占比較高，而企業(yè)在項目前期一般無現(xiàn)金流入，企業(yè)資金運用成本較高。城市更新過程中周期和城市更新主體行為具有不確定性，會對現(xiàn)金流造成極大沖擊，且城市更新項目轉(zhuǎn)讓與退出機制模糊，融資以項目現(xiàn)金流作為抵押，風險較高。

相比傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)，在“三道紅線”融資監(jiān)管之下，城市更新具有一定的融資優(yōu)勢?？沙浞掷眠@種優(yōu)勢，比如地方專項債、城市更新基金、基礎設施REITs等融資方式進行融資，加快推進房企參與主導城市更新。

在項目形成階段，主要融資渠道包括集團拆借、項目公司引入資金實力強的股東主體、前期運作公司+投資公司、銀行拆遷貸（更信貸、舊改貸）等方式獲得資金支持。

在項目前期準備階段，籌資模式主要包括內(nèi)部融資、股權(quán)融資、資金拆借、爭取城投資金等。

在項目建設階段，在債務融資上首先選用國開行設立的專項貸款；其次是商業(yè)銀行貸款、非標融資、信托開發(fā)貸、城市更新基金等；最后是地方擔保公司、租賃融資等其他融資方式。根據(jù)項目建設的不同階段采取相應的應對措施。

在項目的經(jīng)營管理階段，這一階段企業(yè)可通過與第三方房地產(chǎn)管理公司簽訂管理運營協(xié)議，收取一定的土地租金、物業(yè)費用以及停車費等；同時企業(yè)還可以進行資產(chǎn)證券化，賺取收益，獲得利潤。另外可以向銀行申請經(jīng)營性物業(yè)貸款。

另外，PPP模式在城市更新中不僅僅是一種融資工具，更是一種治理工具。PPP模式下，政府通過公開引入社會資本方，由政府出資方代表和社會資本方成立項目公司，以項目公司作為項目投融資、建設及運營管理實施主體。項目投入資金有賴于股東資本金及外部市場化融資。該種模式適用對象為邊界較為清晰，經(jīng)營需求明確，回報機制較為成熟的項目。 

三、用地政策創(chuàng)新

在城市更新土地利用方面，主要聚焦存量土地，因此傳統(tǒng)的土地配置方式已經(jīng)不適于城市更新。傳統(tǒng)土地利用方式存在土地閑置、效率低下與公共空間缺失的矛盾；用地政策老舊，滯后于土地實踐；土地性質(zhì)和多元主體復雜，缺乏多元配套模式等一系列問題。需針對這些矛盾和痛點，研究土地配置模式和相關(guān)配套政策。

針對大型公建設施用地，需由政府主導進行土地經(jīng)營權(quán)出讓流轉(zhuǎn)，輔以相關(guān)配套政策；針對小型公建設施用地，需由政府、社區(qū)作為中介，進行相關(guān)財政撥款或作為經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介給予支持；針對無主土地，政府需通過相關(guān)流程或政策，明確土地權(quán)屬；針對建筑物性質(zhì)與地類性質(zhì)不一致問題，需由政府、社區(qū)運營企業(yè)等主體協(xié)商后完成土地用途變更。

在城市更新中土地利用創(chuàng)新方式主要有以下三種模式。

一是政府主導、企業(yè)參與型土地利用模式。針對政府所有的土地，主要類型包括市政基礎設施用地與小型的公共建設用地。政府通過競爭招標的方式將土地以簽訂協(xié)議的方式出讓給企業(yè)，由企業(yè)作為運營主體，充分發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢，利用所具備的如企業(yè)的商業(yè)關(guān)系網(wǎng)、規(guī)劃設計等資源進行整合。在充分調(diào)查和了解民意的基礎上，對于運營的對象即土地這一要素進行合理的企業(yè)市場化運作，根據(jù)需求與用地性質(zhì)打造與居民需求相符合的土地功能區(qū)。此外，一部分無主用地將會通過法定的程序進行審批確權(quán)登記并將其回收，由政府主導，將原無主用地劃撥給社區(qū)或街道，再由社區(qū)與企業(yè)進行合作開發(fā)運營。

二是政府中介型土地利用模式。針對使用權(quán)歸屬私企的土地，在其土地使用權(quán)期限未到而土地利用效率極低的情況下，社區(qū)通過上級財政撥款，以簽訂合同的方式租入土地。同時社區(qū)將土地以簽訂協(xié)議的方式出讓給企業(yè)，交予企業(yè)市場化運作，企業(yè)根據(jù)用地性質(zhì)與周圍資源，將其配備公共服務設施打造公益性空間；以低租金等形式招商引入商戶打造商業(yè)空間；同時對于復合用地打造相應的半公益性辦商業(yè)性空間，以滿足服務對象即居民的需求。在不改變土地權(quán)屬的情況下，完成了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，同時給予運營企業(yè)一定財政補貼以緩解資金壓力。 

三是市場主導型土地利用模式。由企業(yè)直接與土地使用權(quán)人進行協(xié)商，以協(xié)議、入股等方式獲取土地的經(jīng)營權(quán)。政府的作用被間接化，在此過程中以提供登記、牌照變更和監(jiān)督、補貼等方式為主，提供相應的政策支持。市場主導型土地利用可簡要概括為：由土地原使用權(quán)所有人直接與運營企業(yè)簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，或通過成立項目公司或SPV的方式，將土地使用權(quán)以入股形式轉(zhuǎn)讓。在此過程中由金融機構(gòu)提供入股和減少運營企業(yè)巨額租賃費所帶來的資金鏈壓力，更好地保障項目高效運營。