國家儲備林建設，是對綠水青山就是金山銀山科學理念的生動詮釋，是推進林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，是精準提升森林質(zhì)量的重要工程，對推進林業(yè)現(xiàn)代化建設、建設生態(tài)文明具有重要意義。

從實操的角度，國家儲備林是指列入《國家儲備林樹種目錄》的97個國家儲備林樹種，且由國家統(tǒng)一收儲、動用及輪換，在適宜地區(qū)營造的森林。為了進一步細化規(guī)范，國家還有專門的《儲備林劃定辦法》，對國家儲備林進行更詳細的認定標準：從樹種名錄，種植面積，地形條件，種植形式四個角度進行認定。

國家儲備林為什么需要國家標準來認定？主因是國家儲備林是一種特殊的商品林。對儲備林，國家上有補貼，下有特殊的管理舉措，故須專門認定。

自黨中央、國務院對國家儲備林建設作出部署以來，中央各部門及地方各級政府均高度重視，相繼出臺各項政策文件，以貫徹實施國家儲備林建設的戰(zhàn)略部署，大力推進國家儲備林建設。

（一）《國家儲備林制度方案》：2015年12月國家林業(yè)局印發(fā)了《國家儲備林制度方案》（林規(guī)發(fā)〔2015〕192 號），方案中明確：創(chuàng)新投融資機制，發(fā)揮中央財政專項資金引導作用，財政貼息政策，創(chuàng)新融資機制，積極利用開發(fā)性、政策性金融，設計長周期優(yōu)惠金融產(chǎn)品支持國家儲備林建設。

（二）《關(guān)于充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融作用支持林業(yè)發(fā)展的意見》：2016年1月，國家林業(yè)局和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)布了《關(guān)于充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融作用支持林業(yè)發(fā)展的意見》，將國家儲備林基地建設列入雙方合作支持重點領(lǐng)域。

（三）《關(guān)于加強合作共同推進國家儲備林等重點領(lǐng)域建設發(fā)展的通知》：2016年2月，國家林業(yè)局和國家開發(fā)銀行發(fā)布了《關(guān)于加強合作共同推進國家儲備林等重點領(lǐng)域建設發(fā)展的通知》。 通知要求，要發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、管理優(yōu)勢，在林業(yè)行業(yè)政策、業(yè)務推薦、信息共享等方面為開發(fā)銀行提供必要的條件。要切實做好重點林業(yè)項目儲備，根據(jù)項目成熟度，形成開發(fā)性金融支持林業(yè)發(fā)展的項目儲備庫，爭取開發(fā)銀行信貸資金支持。

（四）《運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設的指導意見》：2016年11月，國家發(fā)改委、國家林業(yè)局印發(fā)了《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設的指導意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng) ﹝2016﹞2455號）中明確：鼓勵社會資本通過新造林、森林撫育、更新改造、立體復合經(jīng)營等措施，培育大徑級材和珍貴樹種，營造生態(tài)穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)良、長短結(jié)合、高效集約經(jīng)營國家木材儲備基地，增強高品質(zhì)木材等林產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給。

（五）《運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)生態(tài)建設和保護利用的指導意見》：2016年11月，國家林業(yè)局、財政部印發(fā)了《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)生態(tài)建設和保護利用的指導意見》（林規(guī)發(fā)〔2016〕168號），明確提出：吸引社會資本和金融資本進入林業(yè)生態(tài)建設和保護利用領(lǐng)域，積極擴大增量，努力盤活存量，有利于優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，建立健全林業(yè)投入多渠道籌措機制，大規(guī)模推進國土綠化。

（六）《進一步利用開發(fā)性和政策性金融推進林業(yè)生態(tài)建設的通知》：2017年1月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于進一步利用開發(fā)性和政策性金融推進林業(yè)生態(tài)建設的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕140號）指出：各級開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為林業(yè)政策貸款項目提供長周期、低成本的資金，貸款期限可達30年（不超過8年寬限期），貸款利率體現(xiàn)優(yōu)惠原則。

（七）《做好國家儲備林建設工作的通知》：2015年7月，國家林業(yè)局辦公室、財政部辦公廳已發(fā)了《關(guān)于做好國家儲備林建設工作的通知》（辦規(guī)字〔2015〕117號），明確提出：發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”撬動作用，統(tǒng)籌安排專項獎金，吸引金融和社會資本投向國家儲備林建設。

（八）《國家儲備林建設規(guī)劃（2018-2035年）》：2018年4月，國家林業(yè)局印發(fā)了《國家儲備林建設規(guī)劃（2018-2035年）》，規(guī)劃確定：促進我國木材生產(chǎn)由粗放向精準轉(zhuǎn)變，數(shù)量型向質(zhì)量生態(tài)型轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)力布局由被動適應向戰(zhàn)略儲備調(diào)整轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)總量平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、進口適度、持續(xù)經(jīng)營的木材安全戰(zhàn)略目標。國家儲備林建設貸款執(zhí)行中央財政林業(yè)貸款貼息補助政策，有條件的省區(qū)給予相應配套貼息， 減少建設期間貸款付息壓力。中央預算內(nèi)基本建設投資和中央財政林業(yè)改革發(fā)展資金重點支持國家儲備林建設。

（九）《關(guān)于印發(fā)<國家儲備林建設管理辦法（試行）>的通知》：2023年3月，國家林業(yè)和草原局印發(fā)《國家儲備林建設管理辦法（試行）》，要求在不新增地方政府隱性債務的前提下，鼓勵多元化投融資建設國家儲備林。

（十）《關(guān)于印發(fā)<“十四五”國家儲備林建設實施方案>的通知》：2023年3月，國家林業(yè)和草原局印發(fā)《“十四五”國家儲備林建設實施方案》，提出以創(chuàng)新投融資機制為主要途徑，科學布局和實施國家儲備林建設。

（一）項目實施方式

1、營造林

（1）集約人工林建設

選擇立地指數(shù)≥14、坡度35度以下、土層厚度40厘米以上的一般灌木林地、宜林地進行集約人工林栽培。

（2）現(xiàn)有林改培

選擇在國家一級公益林以外、坡度35度以下、土層厚度40厘米以上的喬木林中，選擇生產(chǎn)潛力沒有得到充分發(fā)揮、結(jié)構(gòu)簡單且生長已呈現(xiàn)下降趨勢、目的樹種不明確、林分結(jié)構(gòu)簡單、錯過撫育經(jīng)營時機的郁閉度≥0.3的近熟林、成熟林及郁閉度0.3~0.7（含0.7）的中齡林，進行現(xiàn)有林改培。

（3）中幼林撫育

選擇在國家一級公益林以外、在坡度35度以下、土層厚度40厘米以上的現(xiàn)有林分中，選擇有培育前途、增產(chǎn)潛力較大、郁閉度≥0.7的中幼林，采取間伐、修枝、除草割灌、施肥等撫育活動，砍劣留優(yōu)，調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)和林分密度，平衡土壤養(yǎng)分與水分循環(huán)，改善林木生長發(fā)育的生態(tài)條件，提高木材蓄積量，加快林木生長速度，縮短森林培育周期，提高林分質(zhì)量，培育優(yōu)質(zhì)高效的多功能森林。

2、經(jīng)濟林建設

根據(jù)地方政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展的安排布局，在市場調(diào)查和征求群眾意愿的基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)亓⒌貤l件，選擇適宜的經(jīng)濟樹種或作物進行經(jīng)濟林建設，作為項目收益來源。

3、基礎(chǔ)設施建設

為更好的保障儲備林建設、管理、保護等多方面內(nèi)容，進行適當?shù)嘏涮谆A(chǔ)設施的建設。根據(jù)國家林業(yè)和草原局要求,對于包裝為國家儲備林類的項目,營造林類建設投資不能低于項目總投資的80%（其中經(jīng)濟林和林下經(jīng)濟建設投資不超過總投資的20%）、基礎(chǔ)設施投資不超過總投資的20%。

基礎(chǔ)設施建設包括苗林一體基地建設、修建生物隔離帶、修建道路、配備防火用車、滅火器具、有害生物防治、瞭望臺、無人機、信息采集設備、固定樣地設置、森林旅游康養(yǎng)配套。

通過國家儲備林建設，運用政府、社會資本和金融資本合作模式，加大對林業(yè)投入力度，采取科學技術(shù)，著力培育儲備鄉(xiāng)土樹種和珍貴樹種，適當發(fā)展工業(yè)原料林，大力培育大徑級用材林，基本形成異齡復層混交森林群落。結(jié)合森林旅游、森林康養(yǎng)和林下經(jīng)濟多元化經(jīng)營，構(gòu)建以木材儲備為主，功能多樣、效益綜合的森林資源儲備體系。促進林區(qū)綠化美化彩化，優(yōu)化鄉(xiāng)村森林景觀，提升森林品位，大力發(fā)展森林旅游、森林康養(yǎng)等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高森林生態(tài)文化服務產(chǎn)值；增強生態(tài)系統(tǒng)支持功能。根據(jù)項目區(qū)內(nèi)的不同資源稟賦，通過休閑、養(yǎng)生、養(yǎng)老、療養(yǎng)等途徑，結(jié)合檢查、診斷、康復等手段，建立以森林旅游和促進大眾健康為目的森林康養(yǎng)基地。逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕的鄉(xiāng)村新面貌， 加快黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標。

（二）項目實施流程

1、建立領(lǐng)導機制

為確保項目順利實施，需成立專門的組織機構(gòu)，強化領(lǐng)導，統(tǒng)一制定規(guī)劃，落實實施方案，協(xié)調(diào)各方面的事務，統(tǒng)籌安排，全力推進。

2、項目立項

建設單位根據(jù)國家儲備林規(guī)劃、吉林省儲備林相關(guān)文件確定的范圍、任務、內(nèi)容、建設期限等，確定貸款主體，對接貸款銀行，明確融資方式，合理安排任務，落實建設地塊，有序推進項目建設。

3、可研編制、審查、批復

（1）可研編制

建設單位根據(jù)貸款銀行要求委托具有相應資質(zhì)單位編制項目建設可行性研究報告。項目可行性研究報告必須按照《林業(yè)建設項目可行性研究報告編制規(guī)定（試行）》的內(nèi)容和深度進行編制，報告要求圖文表齊全，數(shù)據(jù)準確，測算及分析正確，結(jié)論切實可行，滿足政策性銀行放貸、主管部門審批管理的要求。

（2）可研審查

項目建設單位可研完成后，向省林草局申請召開可研審查會?？蒲袑彶橛墒×植菥謴膰覂淞猪椖渴〖墝＜?guī)斐槌鰧＜疫M行審查。項目可研審查通過后，編制單位根據(jù)專家意見將項目可研修改完善，報發(fā)改委批復，報省林草局營林站備案。

（3）可研批復

根據(jù)放貸銀行要求報送相關(guān)資料申請貸款，放貸銀行按銀行內(nèi)部流程對項目授信、放貸。

（4）投融資放款

承貸主體按照農(nóng)發(fā)行規(guī)定，向貸款行提交貸款申報材料。二級銀行受理審定后報省分行。農(nóng)發(fā)行按照相關(guān)規(guī)定組織開展調(diào)查評估。經(jīng)分管行領(lǐng)導審定后，貸款移送審查。按照農(nóng)發(fā)行相關(guān)規(guī)定開展貸款審查審議工作，審查部門提出審查意見，報貸款審查委員會審議，通過后送有權(quán)審批人審批（省分行）。

（5）編制林地流轉(zhuǎn)和林木收儲實施方案

貸款銀行放款后，建設單位應立即制定項目林地流轉(zhuǎn)和林木收儲實施方案，開展國家儲備林建設林地流轉(zhuǎn)和林木收儲工作。在林地流轉(zhuǎn)和林木收儲工作中， 必須注意以下幾點事項：一是林地流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；二是林地林木權(quán)屬應清晰、合法，無權(quán)屬糾紛和經(jīng)濟糾紛；三是根據(jù)當?shù)厥袌鲂星楹晚椖抠Y金供應能力，合理確定流轉(zhuǎn)和收儲單價；四是充分考慮林農(nóng)意愿，根據(jù)實際情況，采用現(xiàn)金收儲或入股分紅，并簽訂流轉(zhuǎn)和收儲協(xié)議。

（6）編制項目實施方案

項目可行性研究報告獲批后，各建設單位應與林地流轉(zhuǎn)和林木收儲同步編制項目實施方案，將項目建設任務按照國家、省相關(guān)政策文件、規(guī)程規(guī)范要求落實到山頭地塊。編制單位要求具有林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設計丙級及以上資質(zhì)，實施方案由項目所在地上一級林業(yè)主管部門審批。

（7）項目實施

按照編制的實施方案組織項目實施。

（8）項目驗收

項目檢查驗收依據(jù)《全國木材戰(zhàn)略儲備生產(chǎn)基地建設檢查驗收辦法（試行）》，由實際用款人自查驗收，縣級林業(yè)主管部門復查驗收，檢查驗收費用由項目資金解決。省、市（州）林業(yè)主管部門與放貸銀行對項目實施情況進行監(jiān)督、指導，并開展不定期抽查。

（三）項目實施步驟

林業(yè)局牽頭，縣委、縣政府確認國有平臺公司作為項目融資平臺-→國有平臺公司委托或比選項目管理公司入駐；成立由專門領(lǐng)導牽頭的國有儲備林項目協(xié)調(diào)工作小組-→國家林草總局調(diào)查規(guī)劃設計院進行規(guī)劃設計；項目管理公司對規(guī)劃設計進行招標-→林業(yè)局、國有平臺公司配合國家林草總局規(guī)劃院形成預可研方案-→方案由縣常委會討論研究通過并召開財經(jīng)會，將該項目納入地方政府重大融資項目形成最終設計方案-→林業(yè)局向政府提交“關(guān)于審議實施國家儲備林建設的申請”-→政府審批通過后，制定《項目實施具體方案》；由林業(yè)局牽頭，平臺公司及需要流轉(zhuǎn)林地單位共同參與將需要將確定得林權(quán)流轉(zhuǎn)給國有平臺公司-→國家林草總局牽頭對《項目可行性研究報告》組織專家評審，并出具專家意見-→市發(fā)改委立項-→編制作業(yè)設計和項目具體實施方案-→項目主管部門組織專家對作業(yè)設計和經(jīng)營方案進行論證并批復；項管公司對施工單位進行招標-→備齊材料上報省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，通過省農(nóng)發(fā)行貸委會授信-→施工單位成立項目部，按照實施方案進行實施。

（四）項目效益分析

本項目若能得到縣委、縣政府的大力支持在縣域落地實施建設，不僅能夠在一定程度上實現(xiàn)森林的可持續(xù)經(jīng)營，保障國家的木材安全，同時，對調(diào)整項目區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推動項目區(qū)人口、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、資源的和諧發(fā)展，具有顯著的社會效益。

1、生態(tài)效益

項目建設的主要功能在于改善區(qū)域及周邊環(huán)境質(zhì)量，對區(qū)域涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、固碳釋氧、凈化空氣等方面具有極大的促進作用。同時通過不斷培育復層異齡混交林，增加珍貴樹種的品種和種植面積，形成穩(wěn)定的森林群落，為各類生物提供豐富的食物和良好的生存繁衍空間，對物種保存和物種多樣性保護發(fā)揮著重要作用。

2、社會效益

增加木材儲備和供應，本項目建成后將增加社會木材及薪材的供應。同時，通過項目建設可奠定實施森林可持續(xù)經(jīng)營的基礎(chǔ)，將對改善林分結(jié)構(gòu)，提高單位面積林分產(chǎn)量，成為構(gòu)建木材戰(zhàn)略儲備體系的重要組成部分，項目建設共同鞏固全市及其它地區(qū)國家木材儲備能力，為我國社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展提供堅實物質(zhì)資源保障。

3、擴大項目區(qū)群眾就業(yè)機會

建設期內(nèi)的現(xiàn)有林改培、基礎(chǔ)設施建設等，運營期內(nèi)的林木撫育、營林管護等，都將為項目區(qū)及周邊群眾提供大量就業(yè)機會。另外，林木采伐、木材運輸?shù)冗€將帶來間接的勞務收入，同時還可帶動運輸、物資生產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進地方經(jīng)濟建設。

4、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

項目實施可變資源優(yōu)勢為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，結(jié)合集體林權(quán)制度改革和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，實施國家儲備林基地建設，項目的實施可以長期持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入，加快項目區(qū)及周邊群眾脫貧致富，推動社會主義新農(nóng)村建設。

5、經(jīng)濟效益

通過儲備林項目建設，可以顯著提高縣域森林資源質(zhì)量，增加縣域木材儲備和供應能力，保障地區(qū)木材戰(zhàn)略資源安全，項目建設可促進和帶動木材運輸、加工等環(huán)節(jié)逐步促進產(chǎn)業(yè)鏈形成，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造新的增長點，提高縣域社會經(jīng)濟發(fā)展活力。

此外森林旅游、森林康養(yǎng)、林下經(jīng)濟或經(jīng)濟林收入也是項目經(jīng)濟效益的主要收益來源。

6、扶貧效益

林農(nóng)通過參與儲備林營造林建設，項目期間還能在運輸、加工等環(huán)節(jié)提供季節(jié)性就業(yè)崗位，至經(jīng)營期末，可為項目區(qū)及周邊林農(nóng)提供大量用工量和穩(wěn)定的就業(yè)崗位，提高周邊林農(nóng)收入。對帶動農(nóng)村社會經(jīng)濟、振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定社會和諧發(fā)展起到良好的促進作用。

（五）項目風險評估

國家儲備林建設對地方乃至國家都是是一項大工程，做好項目風險把控至關(guān)重要。項目主要風險在于市場、自然與環(huán)境、投資、工程建設、社會風險等方面。

1、市場風險

（1）產(chǎn)品價格

風險程度一般。從我國和世界家具及人造板工業(yè)發(fā)展趨勢和木材供給狀況看，家具及人造板材價格降低的可能性較小，而且本項目采用的是近幾年來的平均價格，留有一定余地。

（2）競爭力

風險程度一般。項目建設各樹種木材是家具、人造板及建筑等的優(yōu)質(zhì)原料，具有較強的市場競爭能力；且項目產(chǎn)品科技含量較高，區(qū)位優(yōu)勢明顯，產(chǎn)品成本較低。

2、自然和環(huán)境風險

為面對不可抗的自然災害，應全面推行森林保險制度，有效防范風險。

（1）火災

風險程度一般。林土地比較分散，與農(nóng)業(yè)用地交錯接合，林區(qū)農(nóng)民用火頻繁且防火意識較差，所以項目區(qū)防火任務艱巨，建議項目區(qū)加快建立和健全森林防火體系。

（2）雨雪冰凍災害

風險程度一般。雨雪冰凍災害定影響。

（3）林業(yè)有害生物

堅持“預防為主，綜合防治”的方針，建立健全嚴格的森林防滅火制度、防疫制度和森林病蟲害預測預報網(wǎng)絡，加強對森林火災、病蟲害的預測預報，做到準確預報，及時防治，確保林木安全，提升災害預警能力。

3、資金風險

風險程度一般。項目投資規(guī)模較大，如資金供應不足或者來源中斷均會導致項目工期拖延甚至被迫中止。

4、工程建設風險

風險程度較低。工程建設工序復雜，工程質(zhì)量、進度、造林樹種種源（無性系）的質(zhì)量和數(shù)量是工程建設中的主要風險。

5、社會風險

風險程度較低。項目造林的林地所有權(quán)為國有，對社會影響較小。

根據(jù)國家儲備林建設的特點和需求，國家林業(yè)局和省級林業(yè)主管部門充分發(fā)揮財政資金引領(lǐng)作用和政策性金融優(yōu)勢，整合中央財政、地方配套資金投資國家儲備林，同時大力探索PPP模式，形成財政金融和社會資本合力支持的雙路徑。

綜合近年國家儲備林項目建設經(jīng)驗，國家儲備林項目實施模式（融資模式）主要有（開發(fā)性、政策性）信貸融資模式、政府與社會資本合作模式（PPP模式）、股權(quán)合作模式。

1、信貸融資模式

（1）模式介紹

2017年，（國家發(fā)改委、國家林業(yè)局 、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步利用開發(fā)性和政策性金融推進林業(yè)生態(tài)建設的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)【2017】140號），明確提出將國家儲備林基地建設作為林業(yè)利用開發(fā)性和政策性金融貸款的主要支持范圍。金融機構(gòu)根據(jù)各地實際需求，提供長周期、低成本的資金支持，貸款期限最長30年，寬限期最長8年，實行基準利率和最低資本金比例。同時可以將對應計劃任務的中央預算內(nèi)投資作為項目資本金。

該融資模式的特點是借款人可通過“林權(quán)抵押+政府增信”獲取成本較低的資金支持。還款來源分為市場化收益和政府回購資金：對于自身收益較高的可經(jīng)營性和準經(jīng)營性儲備林項目可通過市場化經(jīng)營收益作為主要還款來源；經(jīng)濟效益有限或無市場化收益的儲備林項目以政府回購方式保障項目還款。

（2）市場化運作模式案例

項目概況：

廣西是全國最大的商品材生產(chǎn)基地，木材生產(chǎn)和儲備的潛力巨大，2012年廣西被確定為全國首批國儲林基地建設試點省區(qū)之一，共承擔國儲林基地建設任務約2800萬畝。

投融資結(jié)構(gòu)：

項目總投資約387億元，融資需求280億元，其中，先期實施的一期項目擬營造林750萬畝，項目建設期投資125.66億元，融資需求100億元以上。

融資途徑：

① 整合多方資金

統(tǒng)籌整合中央、地方財政營造林補貼資金，將中央基建及財政、地方配套資金中的營造林補貼資金、其他相關(guān)補助資金整合統(tǒng)一用于國家儲備林建設。

圖1 廣西儲備林項目資金來源圖

② 設立承貸平臺

為解決建設主體多的問題，由自治區(qū)直屬國有獨資大型林企廣西林業(yè)集團作為統(tǒng)一承貸平臺，負責承接國開行貸款，同意管理及分配信貸資金，并負責還本付息。

③ 優(yōu)化信貸產(chǎn)品

國開行為該項目提供了新型信貸產(chǎn)品，貸款期長達27年，寬限期8年，極大的減輕了建設主體的前期還款壓力。

償還方式：

① 穩(wěn)定項目還款來源

為實現(xiàn)穩(wěn)定還款，廣西儲備林項目將生態(tài)林和用材林合理搭配，并將長生長周期的大徑材和珍貴樹種與短生長周期的用材林按一定比例合理搭配，長短結(jié)合。同時利用巨大的林下空間，發(fā)展林下經(jīng)濟作為大徑材培育的前期投入。經(jīng)過上述措施，使儲備林產(chǎn)生了更大的經(jīng)濟效益。經(jīng)測算，可通過木材采伐實現(xiàn)收益226億元，能夠有效覆蓋貸款本息。

② 完善林權(quán)抵押機制

根據(jù)項目實際情況，國開行允許該項目以商業(yè)用地和經(jīng)濟林等作為抵押，為貸款提供擔保，并采用動態(tài)抵押模式，即“成熟一批、抵押一批、放款一批”，保證林場及時獲得信貸資金。

③ 實行林業(yè)綜合保險

廣西儲備林項目在投保政策保險的基礎(chǔ)上，購買了商業(yè)綜合險作為補充，并指定國開行為第一受益人，使保險金額能夠覆蓋貸款本息。

總體情況

表2 廣西儲備林項目總體情況

（3）政府回購模式案例

項目概況：

根據(jù)《張家口市建設國家儲備林建設總體規(guī)劃（2016-2022年）》，2016-2022年張家口市規(guī)劃實施人工造林678.04萬畝，撫育管護863萬畝，封山育林82.95萬畝。

投融資結(jié)構(gòu)：

張家口市儲備林建設任務需投資228.47億元。其中人工造林投資203.29億元，撫育管護投資21.9億元，封山育林投資3.28億元。撫育管護和封山育林通過國家現(xiàn)有工程解決，人工造林部分剔除國家現(xiàn)有工程投資，仍有98億元資金缺口。

融資途徑：

借款主體層面，張家口市確定由塞林國家儲備林基地建設有限公司作為市級融資平臺，同時各縣區(qū)成立縣級融資平臺。

具體操作層面，由市級融資平臺一方面對接市政府，與其簽訂委托代建或購買服務合同；一方面對接市農(nóng)發(fā)行，統(tǒng)一承貸統(tǒng)一還款?？h級融資平臺則與縣區(qū)政府簽訂委托代建或購買服務合同，與市級融資平臺進行對接。

縣區(qū)政府根據(jù)建設項目確定貸款規(guī)模，經(jīng)市林業(yè)等相關(guān)部門審核后，逐級申報。貸款申請經(jīng)省農(nóng)發(fā)行批復后，由市農(nóng)發(fā)行向市級融資平臺發(fā)放貸款，市級融資平臺根據(jù)確定的資金需求，向縣級融資平臺發(fā)放貸款。

償還方式：

還款時，根據(jù)銀行測算的本息數(shù)額及還款方式，由市級融資平臺匯集縣區(qū)融資平臺財政還款資金，統(tǒng)一還款。

2、PPP融資模式

（1）模式介紹

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設施及公共服務類項目，適宜采用PPP模式。

項目運作方式主要包括委托運營（OM）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）等。

PPP模式是由政府方采用公開招標或其他競爭性方式選擇社會資本方，通過PPP合同及相關(guān)協(xié)議明確各方權(quán)利義務和風險分擔。由社會資本方獨資或與政府方共同出資組建項目公司，由項目公司負責PPP項目的投資建設運營，合作期滿后由項目公司將PPP項目移交給政府方，具體項目如下圖所示。

（2）典型案例

采用PPP模式建設國家儲備林的項目數(shù)量較多，運作方式、資金規(guī)模、回報機制也各不相同，以下將列舉運作方式為最為典型的BOT模式的案例（福建省南平市建設生態(tài)文明試驗區(qū)——國家儲備林質(zhì)量精準提升工程）進行分析。

項目概況：

該項目充分發(fā)揮福建省作為全國首個生態(tài)文明試驗區(qū)的優(yōu)勢，通過集約人工林栽培、現(xiàn)有林改培、商品林贖買和發(fā)展林下經(jīng)濟，達到提高森林質(zhì)量，提升森林生態(tài)功能的目的。項目總建設規(guī)模468.97萬畝，其中包含集約人工林栽培143.77萬畝、現(xiàn)有林改培244.49萬畝、現(xiàn)有林“贖買+改培”80.71萬畝、現(xiàn)有林中林下種植中藥材面積30萬畝。

運作模式：

該項目采用建設-運營-移交（BOT）的方式進行運作。南平市林業(yè)局作為實施機構(gòu)通過公開招標的采購方式選擇社會投資人，南平市林業(yè)局和社會投資人簽署初步合同，社會投資人據(jù)此獨立出資成立項目公司，南平市林業(yè)局與項目公司簽署《PPP項目合同》，十縣（市、區(qū)）林業(yè)局與項目公司分別簽署《PPP項目子合同》。在合作期內(nèi)，項目公司負責該項目的投融資、建設（包括人工林栽培、商品林贖買、現(xiàn)有林改培及林下種植）和運營維護（包括森林撫育、管護等）；在運營期，項目公司主要通過“使用者付費”和“可行性缺口補助”的方式獲得投資回報；合作期結(jié)束后，項目公司將該項目經(jīng)營權(quán)移交十縣（市、區(qū)）人民政府。項目合作期限為38年，其中建設期8年，運營期30年。

投融資結(jié)構(gòu)：

項目總投資合計為215.33億元，其中建設投資182.98億元，建設期利息31.23億元，鋪底流動資金1.12億元。該項目資金分資本金和融資兩部分籌措。項目資本金為36.6億元，由社會投資人通過自有資金以貨幣形式到位。剩余資金通過銀行貸款等方式解決。

回報機制：

該項目回報機制為“使用者付費+可行性缺口補助”。使用者付費：項目公司通過主伐和間伐杉木、馬尾松、珍貴闊葉樹、一般闊葉樹，并銷售獲得木材收入以及其他收入（如林下經(jīng)濟種植收入）?？尚行匀笨谘a助：建設成本、運營成本和合理回報與使用者付費之間的缺口部分，由十縣（市、區(qū)）政府通過補貼方式給予項目公司。

3、股權(quán)合作模式

（1）模式介紹

2021年11月，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號），要求統(tǒng)籌各類政策措施，進一步促進社會資本參與生態(tài)建設。

股權(quán)合作模式是地方國有平臺以國有商品林或其他形式資產(chǎn)作價入股引入具有投融資能力或相應施工能力的社會資本方共同參與國家儲備林建設。

（2）典型案例

2021年，重慶市林業(yè)投資開發(fā)有限責任公司（以下簡稱“重慶林投公司”）引進中國林業(yè)集團有限公司（以下簡稱“中林集團”）參與重慶林業(yè)生態(tài)建設。重組后的重慶林投公司由注冊資本金1.5億元增加到30億元。依靠中林集團的先進技術(shù)、管理經(jīng)驗和營銷渠道，重慶林投公司通過采取市場化機制獨立運作，最大程度地發(fā)揮了“央地合作、優(yōu)勢互補、互利共贏”的合作優(yōu)勢。

重慶林投公司以公司資產(chǎn)為重慶市國家儲備林建設項目提供擔保，支持國家儲備林基地建設500萬畝，項目投資規(guī)模190億元，融資額度150億元，貸款期限30年。