世界人居

2020年11月5日，自然資源部印發(fā)了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），受到社會各界的期待和關(guān)注。自然資源部在《標(biāo)準(zhǔn)》制定過程中，多次組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者深入討論，廣泛征求并反復(fù)斟酌、充分吸收了社會各界意見?？梢哉f，《標(biāo)準(zhǔn)》的出臺，通盤考慮了我國時(shí)下國情和未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，是貫徹落實(shí)新《土地管理法》、規(guī)范征收權(quán)力的需要。貫徹落實(shí)好《標(biāo)準(zhǔn)》，需要注意以下幾點(diǎn)：

《標(biāo)準(zhǔn)》只有七條，但明確了土地征收成片開發(fā)（以下簡稱“成片開發(fā)”）的基本原則、基本要求、基本流程和紅線底線。囿于我國各地在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面的巨大差異，為了給各地未來發(fā)展預(yù)留必要空間，《標(biāo)準(zhǔn)》堅(jiān)持原則性和靈活性相統(tǒng)一，在劃定底線紅線的同時(shí)，對地方行使好成片開發(fā)權(quán)力提出了原則性要求?！稑?biāo)準(zhǔn)》第二條規(guī)定，土地征收成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持新發(fā)展理念，以人民為中心，注重保護(hù)耕地，注重維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，注重節(jié)約集約用地，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

堅(jiān)持新發(fā)展理念、以人民為中心，是《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）提出的、“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須遵循的原則?！督ㄗh》強(qiáng)調(diào)，把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，構(gòu)建新發(fā)展格局，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展?！督ㄗh》要求，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持共同富裕方向，始終做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，維護(hù)人民根本利益，激發(fā)全體人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，促進(jìn)社會公平，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往?！督ㄗh》還提出，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。而注重保護(hù)耕地、注重節(jié)約集約用地正是堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的需要。成片開發(fā)，很有可能會大面積侵占耕地，或者對耕地造成潛在威脅。因此，要深刻領(lǐng)會《建議》精神，自覺將《標(biāo)準(zhǔn)》的貫徹落實(shí)與國家“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)結(jié)合起來。

《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了不少底線要求。貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》，必須守住以下底線：

成片開發(fā)不得占用永久基本農(nóng)田。新修正的《土地管理法》規(guī)定“國家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度”，并明確規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田和已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；蔬菜生產(chǎn)基地；農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田以及國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。修正之前的《土地管理法》規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”，修正之后的《土地管理法》規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”。雖然對“百分之八十以上”的剛性標(biāo)準(zhǔn)有所弱化，但這只是根據(jù)各地基本農(nóng)田占耕地比重情況做出的實(shí)事求是的修改，并不意味著基本農(nóng)田比重要求的實(shí)質(zhì)性降低。另外，成片開發(fā)不允許涉及永久基本農(nóng)田，也與國家嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田、將永久基本農(nóng)田征收審批權(quán)保留在國務(wù)院的精神是一致的。目前，各地正在編制國土空間規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃，這兩個(gè)規(guī)劃特別是國土空間規(guī)劃與《標(biāo)準(zhǔn)》的落地關(guān)系密切，建議地方統(tǒng)籌好永久基本農(nóng)田劃定與成片開發(fā)。

已批準(zhǔn)實(shí)施的成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃的，不得批準(zhǔn)成片開發(fā)方案。這是對各地成片開發(fā)的過程性動(dòng)態(tài)控制，對于抑制地方政府盲目開發(fā)、濫用成片開發(fā)權(quán)有重要意義。而且，已經(jīng)批準(zhǔn)的成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃，就表明過去成片開發(fā)方案的科學(xué)性、可行性論證做得不夠，沒有很好地貫徹節(jié)約集約用地原則。當(dāng)然，從另一個(gè)角度看，這一禁止性規(guī)定也要求各地強(qiáng)化對成片開發(fā)方案的科學(xué)論證和嚴(yán)格執(zhí)行。

成片開發(fā)方案應(yīng)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃，并報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)。成片開發(fā)的審批權(quán)在省級人民政府，而報(bào)批的一個(gè)基本前提是成片開發(fā)方案已經(jīng)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃?？紤]到成片開發(fā)方案的編制要以當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等為依據(jù)，因此，各地貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》應(yīng)從編制當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等即開始統(tǒng)籌，將需要成片開發(fā)的重大項(xiàng)目納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，在國土空間規(guī)劃編制時(shí)給成片開發(fā)預(yù)留一定空間。另外，成片開發(fā)方案的編制需要時(shí)間，聽取人大代表等意見也需要時(shí)間，征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見并取得一定比例同意更需要時(shí)間，考慮到方案的報(bào)批需以成片開發(fā)方案已經(jīng)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃為條件，各地政府要做好成片開發(fā)方案與當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃的有效銜接。

成片開發(fā)方案應(yīng)當(dāng)充分征求成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。這是成片開發(fā)的程序性要求，同時(shí)也是底線要求，即未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，不得申請成片開發(fā)。成片開發(fā)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在集體經(jīng)營性用地方面有交集，成片開發(fā)的對象限于在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地，而可以入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地并不以城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地為限。但成片開發(fā)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的影響不小。一方面，成片開發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地可能涵蓋集體經(jīng)營地性建設(shè)用地，從而壓縮可以入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。另一方面，即使對城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的集體經(jīng)營性建設(shè)用地來說，在短期內(nèi)建設(shè)用地需求特定的情況下，成片開發(fā)范圍的擴(kuò)大必然導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需求的降低。由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等入市行為也需要經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，因此，規(guī)定成片開發(fā)需要經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，事實(shí)上意味著集體經(jīng)濟(jì)組織成員在包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)在內(nèi)的成片開發(fā)與純粹的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之間進(jìn)行權(quán)衡選擇，這在一定程度上也有利于制約政府濫用成片開發(fā)權(quán)力。

《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了成片開發(fā)的基本流程，各地在貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》的過程中要重視其中規(guī)定的程序，更要重視程序的正當(dāng)化。

熟練掌握《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的程序。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，成片開發(fā)要經(jīng)過編制方案、征求意見、納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃、專家委員會論證、批準(zhǔn)方案等階段。一是縣級以上地方人民政府編制方案時(shí)，要以當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等為依據(jù)，充分聽取人大代表、政協(xié)委員、社會公眾和有關(guān)專家學(xué)者的意見。二是方案編制后，充分征求成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。同時(shí)，將方案納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃。三是對于地方政府編制的方案，由省級人民政府組織的專家委員會從方案的科學(xué)性、必要性角度進(jìn)行論證。論證結(jié)論作為批準(zhǔn)成片開發(fā)方案的重要依據(jù)。四是省級人民政府在專家論證意見的基礎(chǔ)上，對方案進(jìn)行審批。

進(jìn)一步推進(jìn)《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定程序的正當(dāng)化。《標(biāo)準(zhǔn)》在程序方面的一個(gè)突出亮點(diǎn)是要求省級人民政府組織人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的專家組成專家委員會，對成片開發(fā)方案的科學(xué)性、必要性進(jìn)行論證，且要求論證結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為批準(zhǔn)成片開發(fā)方案的重要依據(jù)。應(yīng)該說，以上關(guān)于專家委員會構(gòu)成及其論證結(jié)論作用的規(guī)定還比較原則，未來各地在貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》過程中，應(yīng)在專家委員會的構(gòu)成及論證制度建設(shè)方面進(jìn)一步突出程序的正當(dāng)性，以避免專家委員會制度成為“擺設(shè)”或者專家委員會論證程序“空轉(zhuǎn)”。為此，建議各省級人民政府在專家委員會制度建設(shè)方面突出以下幾點(diǎn)，以增強(qiáng)程序的正當(dāng)性：一是專家委員會的構(gòu)成方面突出廣泛性?！稑?biāo)準(zhǔn)》要求組織由人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的專家組成專家委員會，這就意味著專家人數(shù)不宜過少，至少保證每一個(gè)方面都有一名代表。二是專家構(gòu)成上要突出中立性、專業(yè)性。如韓國的土地征收委員會中，要求非公務(wù)員身份的委托委員過半數(shù)，且由具有豐富的公用征收經(jīng)驗(yàn)、學(xué)有專長的專家學(xué)者組成，任期為2年。而且，法律規(guī)定了征收委員會委員獨(dú)立行使權(quán)力的保障機(jī)制。各省在組建專家委員會時(shí)，有必要借鑒韓國的做法，確保非公務(wù)員身份的專家過半數(shù)。另外，為了確保專家的中立性，建議省外專家應(yīng)超過一半。三是專家論證時(shí)應(yīng)確保專家的中立性，與某成片開發(fā)方案有利害關(guān)系的專家應(yīng)主動(dòng)回避或建議回避。

貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》，必須突出“嚴(yán)格”二字。主要理由如下：

部分標(biāo)準(zhǔn)本身比較模糊，必須從嚴(yán)方能彰顯制度目的。《標(biāo)準(zhǔn)》第六條規(guī)定的不得批準(zhǔn)成片開發(fā)方案的情形中，有兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)比較原則：一項(xiàng)是“市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的”，另一項(xiàng)是“各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的”。此外，第三條規(guī)定依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的一個(gè)完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例一般不低于40%也比較原則?！稑?biāo)準(zhǔn)》在這些重大問題上采取模糊處理辦法是不得已而為之，畢竟我國各地的情況差別很大，如果規(guī)定“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，可能對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成嚴(yán)重束縛。必須指出的是，這些原則規(guī)定絕不意味著中央對土地征收成片開發(fā)行為的寬松態(tài)度。在經(jīng)濟(jì)受國際環(huán)境及疫情影響、地方財(cái)政壓力增大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高、舊城改造成本上升、其他類型征收受到嚴(yán)格限制的背景下，成片開發(fā)這一可能為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來活力的權(quán)力，被濫用的風(fēng)險(xiǎn)也在增大。各地在貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》過程中，可以結(jié)合地方實(shí)際，制定具體規(guī)定，提出剛性約束指標(biāo)，從嚴(yán)有效規(guī)范成片開發(fā)行為。

逐步縮小土地征收范圍是我國土地征收制度發(fā)展的必然趨勢。從世界范圍土地征收制度發(fā)展演變看，基本呈現(xiàn)出征收的公共利益條件認(rèn)定越來越嚴(yán)的趨勢，而且越是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，征收的公共利益認(rèn)定越嚴(yán)。我國《土地管理法》之所以將成片開發(fā)也有條件的納入公共利益范圍，也是基于對我國當(dāng)前及未來一段時(shí)期發(fā)展所處階段科學(xué)研判的結(jié)果。事實(shí)上，將成片開發(fā)納入征收公共利益類型是《土地管理法》修正過程中爭議比較大的一個(gè)問題。畢竟成片開發(fā)中不可避免會涉及一般人觀念中的經(jīng)營性用地。從比較法上觀察，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)落后或就業(yè)困難地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或增加就業(yè)機(jī)會也有可能被認(rèn)定為公共利益，只不過這種認(rèn)定在實(shí)質(zhì)上或程序上有嚴(yán)格限制。我國《土地管理法》修正時(shí)，在“縮小征地范圍”的原則下將土地成片開發(fā)也作為一種公共利益類型，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和權(quán)利保護(hù)要求的進(jìn)一步提高，土地征收范圍越來越限縮、成片開發(fā)越來越受限是必然趨勢。各地在貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》的過程中，對《標(biāo)準(zhǔn)》的掌握應(yīng)越來越嚴(yán)，只有如此，方可與土地征收標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán)的趨勢吻合。

從嚴(yán)是有效平衡公共利益與私人利益的需要。征收是通過國家權(quán)力強(qiáng)制限制私人權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)公共利益目的。征收權(quán)力運(yùn)用越多，對私人權(quán)益的限制越多，同時(shí)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的空間壓縮越大。在《土地管理法》明確允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的背景下，從嚴(yán)限制土地征收成片開發(fā)，是保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市順利開展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民土地權(quán)益的需要。各地在貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》的過程中，一定要注意成片開發(fā)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市關(guān)系的協(xié)調(diào)。