世界人居

摘要: 2020 年伊始爆發(fā)的新冠肺炎疫情，沖擊了全球范圍內(nèi)的社會、經(jīng)濟(jì)等眾多領(lǐng)域。圍繞“疫情背景下的人居環(huán)境規(guī)劃與設(shè)計(jì)”主題，邀請了王世福、黃建中、張?zhí)靾虻榷辔粚＜覍W(xué)者筆談。

關(guān)鍵詞：疫情；公共衛(wèi)生；人居環(huán)境；公共空間；新基建；治理

作者簡介

王世福1 ，魏成 2 ，袁媛 3 ，單卓然 4 ，向科 5 ，黃建中 6 ，張?zhí)靾?7

1教授；2 教授；3 中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，教授；中山大學(xué)城市化研究院，副院長；4 華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，副研究員；美國華盛頓大學(xué)，訪問學(xué)者；湖北省城鎮(zhèn)化工程技術(shù)研究中心，研究員；5 副教授；6 同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，教授；7 華南師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，副研究員；1&2&5 華南理工大學(xué)建筑學(xué)院、亞熱帶建筑科學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

[ 本文引用格式]王世福，魏成，袁媛，等 . 疫情背景下的人居環(huán)境規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)術(shù)筆談 [J]. 南方建筑，2020（3）：49-56.

疫情防控中城市人居環(huán)境的短板與韌性城市建設(shè)的思考 | 王世福

2020 年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情敲響了城市公共衛(wèi)生與城市社會治理的警鐘，除了對醫(yī)療應(yīng)急能力、醫(yī)療資源配置與醫(yī)學(xué)科技水平的直接挑戰(zhàn)之外，作為地緣關(guān)系共同體空間承載的城市人居環(huán)境，也經(jīng)歷了一次沉痛的拷問。城市所具有的高人口規(guī)模、高人口密度與高人口流動，原本是經(jīng)濟(jì)社會活力所在，強(qiáng)調(diào)開放、流通、共享的主旋律不得不接受封閉、限制、隔離的新挑戰(zhàn)。在此危機(jī)之際，更加審慎思考我國城市人居環(huán)境的短板和治理盲區(qū)，是一個深刻且迫切的議題。

（1）疫情反思短板

國家調(diào)動全國醫(yī)療資源馳援武漢及湖北，起到了及時的外力保障作用，也說明了地方醫(yī)療資源的不足。醫(yī)療體系的結(jié)構(gòu)脆弱還體現(xiàn)在疾控部門的預(yù)警力不足、骨干醫(yī)院壓力集中以及基層衛(wèi)生資源匱乏等問題。另外，此次突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急責(zé)任主要通過衛(wèi)健系統(tǒng)承擔(dān)，應(yīng)急職能機(jī)構(gòu)的力量未能起到強(qiáng)大的作用。

城市和社區(qū)由日常狀態(tài)全面地進(jìn)入非正常應(yīng)急狀態(tài)，考驗(yàn)整個城市的公共服務(wù)系統(tǒng)和社區(qū)治理的應(yīng)急能力，也暴露出相當(dāng)嚴(yán)重的短板。

城市層面，各級城市公共設(shè)施和公共空間在疫情中發(fā)揮的彈性支撐功能尚不充分，火神山雷神山的緊急建設(shè)以及體育館會展中心改建為方艙，都揭示出規(guī)劃建設(shè)在城市公共衛(wèi)生功能預(yù)留方面的短板，而物資調(diào)配、信息公開、人力動員等方面的種種教訓(xùn)則暴露了城市治理能力的短板。

社 區(qū) 層 面， 社 區(qū) 衛(wèi) 生 服 務(wù) 中 心 及 一 般 醫(yī) 院 無 法 應(yīng) 對COVID-19 的檢測和初期處置，危機(jī)中社區(qū)面對超乎常規(guī)的重大責(zé)任全力以赴的精神可嘉，但也明顯不堪重壓，暴露出人力、物資、治理能力、防疫技能等方面的短板，社區(qū)空間和設(shè)施配置方面也同樣需要必須予以反思。

（2）韌性城市建設(shè)的思考

城市韌性是指城市及社區(qū)能夠憑自身力量在抵御災(zāi)害時，快速調(diào)配資源、適應(yīng)應(yīng)急狀態(tài)并盡快恢復(fù)正常的能力，也包括通過應(yīng)災(zāi)學(xué)習(xí)而主動調(diào)整，并實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量災(zāi)后發(fā)展的綜合能力。

1）將健康影響評估納入城市規(guī)劃、建設(shè)與管理全過程

城市規(guī)劃以保障城市公共服務(wù)能力和經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的人居環(huán)境建設(shè)為核心，有必要將健康影響評估納入城市規(guī)劃、建設(shè)與管理實(shí)施的全過程。在國土空間規(guī)劃編制中進(jìn)行方案比較與健康影響評估，將健康目標(biāo)與空間管治的措施之間建立起可評估、可實(shí)施的邏輯。在城市建設(shè)中結(jié)合按照穩(wěn)健性、兼容性、多樣性原則配置足夠的各級健康支持設(shè)施體系，強(qiáng)化社區(qū)醫(yī)療服務(wù)設(shè)施及健康支持能力建設(shè)，按照冗余性原則預(yù)留彈性發(fā)展的健康空間，形成以社區(qū)健康面狀防控與點(diǎn)狀骨干樞紐醫(yī)院協(xié)同，有效配合縱向垂直疾控的韌性公共衛(wèi)生體系。

2）加強(qiáng)綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃的公共健康韌性。

綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)從靜態(tài)設(shè)施配置轉(zhuǎn)向動態(tài)應(yīng)急能力建設(shè)，工程技術(shù)措施和應(yīng)急治理措施要進(jìn)一步整合，強(qiáng)調(diào)城市不僅要建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施，還應(yīng)有應(yīng)急轉(zhuǎn)換協(xié)同和應(yīng)急擴(kuò)充能力；不僅要保障各級避難場所的面積規(guī)模，還應(yīng)有應(yīng)急資源支持和一定療愈能力；不僅要有可靠性的基礎(chǔ)設(shè)施物理保障，還應(yīng)有可信度高的信息預(yù)警渠道和應(yīng)急法令規(guī)治。

3）提升城市公共空間應(yīng)急響應(yīng)能力

規(guī)劃、建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)與公共衛(wèi)生部門和應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)協(xié)同，針對進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)的城市公共空間制定特別建設(shè)與使用規(guī)則，并與應(yīng)急醫(yī)療體系協(xié)同。應(yīng)急樞紐以大型城市公共空間及其周邊具有應(yīng)急彈性的公共設(shè)施構(gòu)成，配置相應(yīng)的公共衛(wèi)生應(yīng)急設(shè)備物資，提供一定的診斷和應(yīng)急治療功能，根據(jù)具體需要迅速改擴(kuò)建所需的室內(nèi)外公共空間。建議在城市各類廣場和公園彈性設(shè)定一部分空間作為重大公共事件發(fā)生時的人員避難、隔離、療愈場所使用，研究和制定這些空間的應(yīng)急配置標(biāo)準(zhǔn)，并納入城市常態(tài)運(yùn)管。

4）提高公共設(shè)施空間通用性和穩(wěn)健性。

城市交通、文化、教育等公共設(shè)施在常規(guī)情況下承擔(dān)各自相對明確的公共服務(wù)職能，從韌性城市角度則要求提高其空間通用性，需要研究常規(guī)和應(yīng)急兩個狀態(tài)如何并置為可轉(zhuǎn)化的互相備份系統(tǒng)。某種意義上，未來所有公共設(shè)施都應(yīng)具有“通用設(shè)施”的屬性，構(gòu)成城市韌性極其重要的冗余彈性，轉(zhuǎn)化為城市應(yīng)急資源的一部分。

除了通用性之外，穩(wěn)健性也非常重要，醫(yī)療設(shè)施本身的應(yīng)急擴(kuò)容改造，其他公共設(shè)施在應(yīng)急時快速改造轉(zhuǎn)換為救急救助設(shè)施，還必須有外部可靠的能源、交通支持以及內(nèi)部可靠的運(yùn)行保障能力和相應(yīng)的醫(yī)療基礎(chǔ)資源儲備，還需要更系統(tǒng)地推廣移動衛(wèi)生間、環(huán)衛(wèi)倉、隔離艙等支持性配套設(shè)施，保障快速接入和運(yùn)行。

5）提升韌性社區(qū)的應(yīng)急治理能力

首先，應(yīng)用智慧城市的大數(shù)據(jù)分析主動評估、識別社區(qū)脆弱性，對于弱勢、易感人群或疫情嚴(yán)峻社區(qū)要積極迅速地予以資源下沉和全方位支援。

其次，社區(qū)可依托出入口、文體中心、菜場超市等公共空間建立應(yīng)急節(jié)點(diǎn)，執(zhí)行特殊的分流管理、規(guī)范必要的功能分區(qū)，并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)以街道為統(tǒng)籌的社區(qū)互相備份，實(shí)現(xiàn)可能的流動支持。

另外，社區(qū)要在日常治理中儲備應(yīng)急潛力，培育具有應(yīng)急能力的社區(qū)志愿者，形成臨時高效的一人多責(zé)、多人協(xié)同，并可及時擴(kuò)充人員的韌性能力，并注重與相鄰社區(qū)之間建立日常的流動協(xié)作關(guān)系。

韌性城市包含了在疫情防控中學(xué)習(xí)并提升規(guī)劃、建設(shè)、治理水平的能力，相信在全面打贏疫情防控保衛(wèi)戰(zhàn)和疫后恢復(fù)活力戰(zhàn)的過程中可以培育出更具韌性的城市人居環(huán)境。

疫情“倒逼”助推下的“新基建”發(fā)展理念與規(guī)劃思考 | 魏成

2020 年初，新冠肺炎疫情（2019-nCoV）的突然爆發(fā)與全球肆虐，不僅對各國公共安全危機(jī)應(yīng)對與治理體系提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)，而且對世界經(jīng)濟(jì)、社會生產(chǎn)與生活方式帶來深遠(yuǎn)的影響。如何提高我國城市防災(zāi)減災(zāi)能力，優(yōu)化提升城市應(yīng)急治理水平，適應(yīng)社會生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，成為當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)界需要面對的重要議題。

筆者以疫情下新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（簡稱“新基建”）的需求出發(fā)，探討將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等為主的“新基建”，積極納入城鄉(xiāng)規(guī)劃與人居環(huán)境建設(shè)之中，以期改善和提質(zhì)設(shè)施供給與防災(zāi)減災(zāi)的智能化應(yīng)用，并推動多方協(xié)作、多元互動的創(chuàng)新治理決策平臺的形成。

（1）疫情“倒逼”加速了社會對“新基建”的急迫性需求

“新基建”是“以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系”。在疫情沖擊與影響下，對“新基建”的社會需求主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1）智慧化公共安全防控與扁平化治理平臺構(gòu)建的需要

此次疫情的早期蔓延與防控應(yīng)對不濟(jì)，充分暴露了傳統(tǒng)應(yīng)急管理與決策方式的“軟肋”，對我國公共安全防控與危機(jī)治理提出了極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。某種程度上與我國政府層級較多、靜態(tài)信息傳導(dǎo)與決策截留“模型”脫不開關(guān)系，以至于無法系統(tǒng)性迅速回應(yīng)疫情防控與應(yīng)急治理的需要。這對公共應(yīng)急信息平臺構(gòu)建與傳導(dǎo)、動態(tài)智慧決策與治理手段提出了更高的要求。而基于“信息基礎(chǔ)設(shè)施”為支撐的智慧化、開放性信息收集傳導(dǎo)與扁平化、及時性治理決策平臺，無疑將成為后疫情時期應(yīng)對綜合減災(zāi)與應(yīng)急管理的重要著力點(diǎn)。

2）生產(chǎn)生活方式劇變對“信息基礎(chǔ)設(shè)施”的需求激增

突如其來的疫情盡管給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來巨大沖擊，但也正是在疫情的“倒逼”下，人們對“網(wǎng)絡(luò)”和“線上”的需求井噴，“網(wǎng)絡(luò)辦公、遠(yuǎn)程問診、直播會議、在線教育、網(wǎng)絡(luò)購物、在線文娛、智能工廠、電商物流、在線行政”等數(shù)字經(jīng)濟(jì)得以迅猛增長，社會生產(chǎn)、生活消費(fèi)以及社交文娛等方式出現(xiàn)了顛覆性的變化，蓬勃發(fā)展的“非接觸經(jīng)濟(jì)”對“信息基礎(chǔ)設(shè)施”的需求激增。在后疫情時期，“我們再也不可能退回到疫情前的社會生產(chǎn)與生活形態(tài)上”，新的生產(chǎn)生活結(jié)構(gòu)性變化仍將持續(xù)推動“信息基礎(chǔ)設(shè)施”往縱深方向發(fā)展。

3）傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的改造升級迫在眉睫

新冠肺炎疫情的大爆發(fā)，大大延展了人們對公共安全與城市防災(zāi)的既有認(rèn)知。城市綜合防災(zāi)的安全范疇將進(jìn)一步擴(kuò)大，這對城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)有“家底”與數(shù)字化及智能化改造提出了更高的要求。而經(jīng)過數(shù)十年的快速發(fā)展，我國多數(shù)城市已進(jìn)入“存量時代”，作為城市“里子”的各種基礎(chǔ)設(shè)施，基本接近或達(dá)到其設(shè)計(jì)使用壽命。由于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施普遍缺乏數(shù)字化的信息平臺與管理手段，難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的日常監(jiān)測與針對化維護(hù)，導(dǎo)致近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施突發(fā)事故頻發(fā)，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造與提質(zhì)升級迫在眉睫。

（2）后疫情時代的“新基建”發(fā)展理念與規(guī)劃思考

后疫情時代，“新基建”已成為我國對沖疫情影響、維系經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長的重要政策方向。2020 年 3 月 4 日，中共中央政治局常委會會議要求“加快 5G 網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度”。4 月 20 日，國家發(fā)改委進(jìn)一步明確“新基建”包括“信息基礎(chǔ)設(shè)施”、“融合基礎(chǔ)設(shè)施”和“創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施”三個方面。

為使“新基建”更好賦能，筆者基于城鄉(xiāng)規(guī)劃視角，圍繞“信息基礎(chǔ)設(shè)施”和“融合基礎(chǔ)設(shè)施”，探討優(yōu)化提升城市應(yīng)急治理決策水平，以提高城市綜合防災(zāi)減災(zāi)的韌性。

1）深化“信息基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)，構(gòu)建開放型、扁平化的治理決策平臺與城市綜合防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制

在新一代信息技術(shù)蓬勃發(fā)展態(tài)勢下，可充分挖掘我國智慧城市的構(gòu)建潛力，深化對包括 5G 網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算、數(shù)據(jù)中心等信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以開放化及扁平化的理念，推動各級政府與各部門及企業(yè)機(jī)構(gòu)等的協(xié)作，構(gòu)建跨部門、跨專業(yè)、跨機(jī)構(gòu)的城市共享基礎(chǔ)信息采集與協(xié)同監(jiān)管決策平臺，提高城市信息的匯集與時空數(shù)據(jù)分析潛力，建立以大數(shù)據(jù)與智能化信息公共平臺為支撐的及時性與扁平化治理決策機(jī)制，探索“實(shí)時動態(tài)、信息互聯(lián)”的智慧城市應(yīng)急管理與協(xié)同共治的新模式，彌補(bǔ)多層級政府信息傳導(dǎo)靜態(tài)僵化與信息遞減的缺陷，有效縮短信息傳導(dǎo)與評估觀望的時間，大為降低城市應(yīng)對公共安全與危機(jī)管理的社會成本，切實(shí)提高城市綜合防災(zāi)減災(zāi)的精度與效率。

2）促進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的“數(shù)字化”、“智能化”改造，以信息技術(shù)賦能“融合基礎(chǔ)設(shè)施”，提升基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急服務(wù)能力

感知能力是基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化的源頭與智能化的基礎(chǔ)。在提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效能上，需要深度結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，基于物聯(lián)網(wǎng)、傳感器的大范圍及深層次應(yīng)用，支撐城市傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的“數(shù)字化”、“智能化”改造升級，通過存量“家底”盤整與智能化數(shù)據(jù)挖掘，通過信息通信技術(shù)賦能形成新型“融合基礎(chǔ)設(shè)施”網(wǎng)絡(luò)，包括智能交通基礎(chǔ)設(shè)施、智慧市政基礎(chǔ)設(shè)施管網(wǎng)、基于彈性用途預(yù)案的大型公益性公共設(shè)施等，大幅改善城市基礎(chǔ)設(shè)施智能決策服務(wù)的高維感知能力，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營與維護(hù)的精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施從常態(tài)峰值配置到應(yīng)急彈性保障供給，以滿足城市綜合防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急管理的基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)需要。

3）基于“信息基礎(chǔ)設(shè)施”和“融合基礎(chǔ)設(shè)施”的構(gòu)建，推動城市詳細(xì)管理單元公共安全與應(yīng)急管理評估及預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)

在新的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建時期，以 15 分鐘社區(qū)生活圈為導(dǎo)向，基于上述“信息基礎(chǔ)設(shè)施”和“融合基礎(chǔ)設(shè)施”支撐與平臺構(gòu)建，對“規(guī)模約 3-5 平方公里，服務(wù)人口約 5-10 萬人”的城市詳細(xì)規(guī)劃管理單元，綜合運(yùn)用城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共衛(wèi)生、環(huán)境健康、應(yīng)急防災(zāi)、基礎(chǔ)設(shè)施等跨學(xué)科知識與智能化技術(shù)，對已建成人居環(huán)境公共安全及健康影響進(jìn)行全面評估，并動態(tài)反饋至城市國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為規(guī)劃應(yīng)對干預(yù)與防災(zāi)治理決策提供有效的支撐，合理引導(dǎo)和預(yù)警社會安全生產(chǎn)與健康生活，完善城市綜合防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急管理體系，進(jìn)一步強(qiáng)化“新基建”的防災(zāi)服務(wù)能力，及時減少或規(guī)避城市重大公共安全事件的發(fā)生，以確保不斷變化的城市管理單元與人居環(huán)境是否符合健康城市的發(fā)展目標(biāo)。

（3）余論與討論：以“新基建”提升城市安全防范能力

盡管新冠肺炎疫情對我國社會經(jīng)濟(jì)沖擊巨大，但也正是疫情的“倒逼”給我國“新基建”的發(fā)展帶來重大轉(zhuǎn)機(jī)?？梢灶A(yù)見，隨著當(dāng)前社會生產(chǎn)生活方式的結(jié)構(gòu)性巨變，快速回應(yīng)疫情社會需求的“新基建”將持續(xù)走強(qiáng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)積極擁抱融“新技術(shù)、新終端與新平臺”為一體的“新基建”，以應(yīng)急治理決策創(chuàng)新與動態(tài)監(jiān)測及預(yù)警，提升城市公共安全防范的能力。

疫情下的城市醫(yī)療設(shè)施規(guī)劃思考 | 袁媛

2020 年初新冠肺炎疫情爆發(fā)，極大地考驗(yàn)了全球各城市的醫(yī)療資源在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。疫情中較多城市面臨了總體醫(yī)療資源緊張、基層醫(yī)療設(shè)施缺乏有效利用等問題，尤其是醫(yī)療資源發(fā)生“擠兌”時，加劇了疫情蔓延帶來的恐慌。

疫情中如何有效提高城市醫(yī)療設(shè)施的應(yīng)急能力，是城市規(guī)劃必須解決的問題。中國城市規(guī)劃學(xué)會提出有效倡議“分區(qū)接診、集中診治”，即醫(yī)院將急診程序中風(fēng)險最大的“候診——取樣”環(huán)節(jié)下放到基層衛(wèi)生點(diǎn)，樣本送檢后通過線上渠道發(fā)放檢測結(jié)果，并將檢測結(jié)果為陽性的患者直接送往定點(diǎn)醫(yī)院治療，以此降低醫(yī)療系統(tǒng)壓力和患者醫(yī)療成本，并實(shí)現(xiàn)對疫情的動態(tài)監(jiān)控。合理的分級診療體系可以疏解爆發(fā)式增長的醫(yī)療需求，基層社區(qū)醫(yī)療設(shè)施是該體系的根基所在，減少居民恐慌和減輕醫(yī)療系統(tǒng)壓力。

筆者建議，規(guī)劃構(gòu)建合理的基層醫(yī)療分區(qū)，梳理醫(yī)療設(shè)施配置模式在醫(yī)療分區(qū)內(nèi)選擇基礎(chǔ)條件優(yōu)良的街鎮(zhèn)一級醫(yī)療設(shè)施作為傳染病初級分診點(diǎn)；同時，培育居民分診就醫(yī)習(xí)慣；提升城市在公共衛(wèi)生事件沖擊下的韌性。

（1）我國城市醫(yī)療設(shè)施配置現(xiàn)狀

目前我國醫(yī)療服務(wù)體系是公立醫(yī)院發(fā)揮主體作用，接受下級醫(yī)院轉(zhuǎn)診，承擔(dān)急危重癥和疑難病癥診療以及醫(yī)學(xué)研究任務(wù)；社會辦醫(yī)院提供多元化服務(wù)，滿足城市居民的非基本醫(yī)療需求；基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供常見病、多發(fā)病的診療服務(wù)以及預(yù)防保健等基本公共衛(wèi)生服務(wù)。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心主要承擔(dān)基本醫(yī)療保障工作、預(yù)防保健工作、對上級醫(yī)院轉(zhuǎn)診工作以及慢病隨訪治療工作，醫(yī)療服務(wù)定位上側(cè)重于非傳染性疾病治療和預(yù)防保健工作，而忽視了傳染性疾病防控工作。實(shí)際上，除了作為落實(shí)各項(xiàng)防控措施的參與者之外，基層醫(yī)療本應(yīng)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是傳染病防控體系的第一道屏障。

按照我國現(xiàn)行公共服務(wù)配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，每個街道或鎮(zhèn)一級的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的服務(wù)人口在 3 萬到 10 萬人不等，它們在實(shí)際使用中面臨平時醫(yī)療資源浪費(fèi)和疫時醫(yī)療資源不足的雙重挑戰(zhàn)。由于城市居民平時缺乏分級就診的習(xí)慣，社區(qū)醫(yī)療資源閑置而大型醫(yī)院醫(yī)療資源緊張；疫情時社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的醫(yī)療資源又難以滿足爆發(fā)的醫(yī)療需求。以新冠肺炎疫情爆發(fā)為例，大部分基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)無力承擔(dān)救治任務(wù)，一方面是因?yàn)榉?wù)人口基數(shù)過大導(dǎo)致醫(yī)療人員不足，另一方面是因?yàn)獒t(yī)療條件不足以對發(fā)熱病人進(jìn)行有效的隔離治療。

人口 579 萬的新加坡，截至 3 月 24 日，在 PHPC(Public Health Preparedness Clinic，下文簡稱 PHPC) 醫(yī)療體系下有 912家社區(qū)全科診所先后加入了新冠肺炎防疫響應(yīng)體系，平均一家社區(qū)診所服務(wù) 6550 人，是我國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心服務(wù)人口的 1/5 以下，充足的基層醫(yī)療資源使新加坡得以更加從容地面對疫情。

（2）構(gòu)建城市醫(yī)療分區(qū)

為了克服上述醫(yī)療設(shè)施配置的問題，筆者建議在現(xiàn)有在國土空間總體規(guī)劃中增設(shè)公共健康專項(xiàng)規(guī)劃，將目前按照街道轄區(qū)范圍劃分的基層醫(yī)療單元再細(xì)化為若干醫(yī)療分區(qū)。

規(guī)劃可納入“醫(yī)療資源公平性和可達(dá)性分析”、“應(yīng)急醫(yī)療資源供給量分析”、“疾病傳播風(fēng)險分析”等研究，從醫(yī)療需求和行為角度考慮醫(yī)療分區(qū)的原則和標(biāo)準(zhǔn)。確保平時醫(yī)療分區(qū)內(nèi)的設(shè)施能夠?yàn)榫用裉峁┏渥闱覂?yōu)質(zhì)的醫(yī)療和健康教育服務(wù)。在疫情期，根據(jù)風(fēng)險分級，有效控制分區(qū)間人員流動，減少傳染病突發(fā)對居民生活的影響。

（3） 梳理醫(yī)療設(shè)施配置模式

在規(guī)劃劃分醫(yī)療分區(qū)的基礎(chǔ)上，城市還需要更加健全的醫(yī)療體系和理順醫(yī)療設(shè)施配置模式。

以新加坡為例，疫情中衛(wèi)生部提供了一套統(tǒng)一可靠的診療方案，使加入 PHPC 的社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)有能力對病患進(jìn)行有效診治和分流。該做法一方面可以引導(dǎo)病患就近就醫(yī)，降低就醫(yī)途中病毒擴(kuò)散的可能性；另一方面可以避免公眾對醫(yī)療資源的擠兌，確保其合理分配。PHPC 體系的醫(yī)療信息共享優(yōu)勢也使精準(zhǔn)追溯傳染鏈的工作效率大幅提升。

但現(xiàn)有以街鎮(zhèn)為單元配套的公立基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量，并不足以支撐街道尺度以下的醫(yī)療分區(qū)管理。因此建議對私人承包的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站和私人診所進(jìn)行評估梳理以及規(guī)范化管理。在現(xiàn)行“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心——社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站”兩級基層醫(yī)療體系的基礎(chǔ)上納入私立醫(yī)療資源，形成“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心——社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站+私營全科診所”新模式，增強(qiáng)抗擊公共衛(wèi)生事件的基層力量。

然而，以分級診療體系著稱的英國，在布萊頓發(fā)現(xiàn)全科診所醫(yī)生感染病毒，證明缺乏有效醫(yī)療防護(hù)措施的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在疫情中也可能成為病毒傳播的中轉(zhuǎn)站。因此，建議優(yōu)先選擇條件合適 ( 獨(dú)立設(shè)置、或者空間寬?？梢跃o急分區(qū)隔離 ) 的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為第一批備用發(fā)熱門診，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生初期啟用，來進(jìn)行傳染病疑似病例的診斷、隔離和轉(zhuǎn)診。其他隔離條件較差醫(yī)療機(jī)構(gòu)可參考首批啟用發(fā)熱門診的應(yīng)急隔離方案，進(jìn)行適當(dāng)改建，作為第二批備用發(fā)熱門診，以此提高城市醫(yī)療資源的供給的彈性。

總之，提高城市的“韌性”，要關(guān)注城市公共資源的供給彈性，落實(shí)到城市醫(yī)療衛(wèi)生層面，就要求規(guī)劃師從空間規(guī)劃和醫(yī)療資源配置兩方面展開研究，合力推進(jìn)城市醫(yī)療衛(wèi)生體系和醫(yī)療設(shè)施配置的完善。最后，通過社區(qū)宣傳教育，引導(dǎo)培育城市居民分級就醫(yī)的習(xí)慣，增強(qiáng)疫情時期的有序就醫(yī)。

順應(yīng)超常規(guī)加速演進(jìn)，優(yōu)化城市線下零售服務(wù)空間治理｜單卓然

零售服務(wù)空間組織，同時牽扯到政府、市場、居民（零售服務(wù)效益與政府收益，零售服務(wù)建筑與土地利用，零售服務(wù)分布與居民出行模式），是人居環(huán)境規(guī)劃與微觀經(jīng)濟(jì)、行為地理、城市治理、交通運(yùn)輸領(lǐng)域的重要交叉議題。

伴隨銷售模式從傳統(tǒng)零售、現(xiàn)代零售到電子商務(wù)的若干次革新，全球理論研究自空間經(jīng)濟(jì)理論至區(qū)域中心地理論，從第三產(chǎn)業(yè)理論、土地價值理論上升至區(qū)位論，從靜態(tài)的土地利用經(jīng)典模式演化至非線性復(fù)雜零售網(wǎng)絡(luò)動力模型，認(rèn)識過程脈絡(luò)清晰。2015 年前后，零售服務(wù)空間組織模式，在全球范圍內(nèi)均出現(xiàn)新變化，標(biāo)志性事件如亞馬遜在美國西雅圖開設(shè)實(shí)體書店，阿里巴巴定義中國新零售概念。

背后的關(guān)鍵誘致力量是線上線下高度融合。這股力量導(dǎo)致線下實(shí)體空間的顯著變化，典型現(xiàn)象如：部分傳統(tǒng)的連鎖零售商批量地關(guān)閉線下門店、原來一鋪難求的商場或購物中心局部出現(xiàn)店鋪空置、互聯(lián)網(wǎng)起家的零售商陸續(xù)開設(shè)線下實(shí)體店、零售物流場所大幅增長等。2016-2020 年，力量的增強(qiáng)過程較為平穩(wěn)，它漸進(jìn)地誘致了①政府零售收益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變（如社會消費(fèi)品零售總額中線上份額提高至約 20%）、②零售服務(wù)企業(yè)的用地模式轉(zhuǎn)變 ( 如利用網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)大數(shù)據(jù)細(xì)化消費(fèi)者畫像，選址投其所好 )、③居民零售出行模式轉(zhuǎn)型（如純購物目的減弱，出行成本敏感度增加、規(guī)模依賴度降低）等。

新冠肺炎疫情，突變了這股穩(wěn)態(tài)力量的常規(guī)演化步伐。突變來源于兩個方面：一是超常規(guī)地縮短了融合時間，根本原因在于居家隔離帶來的互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)比例暴增、線下光顧比例驟減；二是“聚集性擔(dān)憂”深刻地在政府、企業(yè)、市民心中埋下了“社交距離”的種子，線下客流的“均衡分散意識”顯著提升。

全球范圍的疫情傳播及防控似有“持久戰(zhàn)”趨勢，上述力量的短期突變，極有可能拖延成新常態(tài)。我們由此猜測，線下零售服務(wù)空間組織的“規(guī)模收縮、多心扁平、均衡分散化”過程，正在超常規(guī)加速，且可能難逆。

基于上述超常規(guī)演化態(tài)勢，反觀我國大城市空間治理中現(xiàn)行的線下零售空間組織政策，提出四點(diǎn)建議：

（1）“定點(diǎn)造極”轉(zhuǎn)型“動態(tài)組網(wǎng)”，有限公共資源優(yōu)先向市邊緣區(qū)、區(qū)邊緣街道投放

我國當(dāng)代大城市在組織內(nèi)部功能地域結(jié)構(gòu)時，普遍存在一種政策推力，即“將市區(qū)級商業(yè)區(qū)與窗口公服設(shè)施，聚合組建強(qiáng)零售服務(wù)中心”。政策基礎(chǔ)既包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“規(guī)模積累、集聚效應(yīng)和增長極核”，也包括民生領(lǐng)域的“推廣便捷一站式服務(wù)”，以及營銷領(lǐng)域的“強(qiáng)化地區(qū) / 片區(qū)中心形象”。

該政策經(jīng)市、區(qū)兩級政府疊加，誘致了土地供應(yīng)、公軌線網(wǎng)、財政支出、建設(shè)指標(biāo)、公服設(shè)施等公共部門資源的局地集中投放，旨在“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，強(qiáng)者更強(qiáng)”。這種“等級秩序化”的結(jié)構(gòu)引導(dǎo)思路，與零售服務(wù)空間組織的“多心扁平、均衡分散化”趨勢，不能完全適配。

建議進(jìn)一步順應(yīng)零售市場（企業(yè) + 居民）配置資源的趨勢，一方面暫緩向傳統(tǒng)強(qiáng)零售中心區(qū)加碼公共資源；另一方面動態(tài)地評估新興的零售集聚區(qū)，尤其是位于城市邊緣行政區(qū)、區(qū)邊緣街道、新城新區(qū)內(nèi)的。優(yōu)先將有限的公共投入，對此類零售集聚區(qū)傾斜分配。

（2）研究優(yōu)化零售商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃配建標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)行的城市零售空間整體布局的主要依據(jù)有二：一是自然資源主管部門組織編制的“市縣國土空間總體規(guī)劃”中，對 B類建設(shè)用地（商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地）的總體安排；二是商務(wù)主管部門組織編制的“城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃”。“規(guī)模收縮、多心扁平、均衡分散化”的超常規(guī)加速趨勢下，以下規(guī)劃配建標(biāo)準(zhǔn)極有可能需要調(diào)整：

①是與“面積規(guī)模”相關(guān)的目標(biāo)設(shè)定，包括城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)總規(guī)模、城市人均營業(yè)面積、各類商業(yè)中心總規(guī)模、大型零售網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量；

②是與“分級結(jié)構(gòu)”相關(guān)的目標(biāo)設(shè)定，比如在多心扁平的格局下，延續(xù)“城市商業(yè)中心、區(qū)域商業(yè)中心、社區(qū)商業(yè)、商業(yè)街”的明確零售空間分類，是否依然奏效？又如與新零售密切關(guān)聯(lián)的新型物流派送網(wǎng)點(diǎn)，是否應(yīng)從現(xiàn)行的“物流基地”子類中分離單列？

③針對特定市縣，是否應(yīng)在 2020 年新版國土空間總體規(guī)劃中，約束 B 類規(guī)劃建設(shè)用地比例？是否應(yīng)調(diào)低人均 B 類規(guī)劃建設(shè)用地面積？

（3）增強(qiáng)評估零售商業(yè)用地調(diào)規(guī)效應(yīng)

我國多數(shù)大城市在總體布局層面，對零售商業(yè)空間實(shí)施粗線條的結(jié)構(gòu)引導(dǎo)。更加清晰的界、線和指標(biāo)控制，一般下沉至分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃層面。但即便如此，零售企業(yè)因選址申請調(diào)規(guī)，仍非常普遍。武漢市的情況是：由于規(guī)劃零售商業(yè)面積往往“富余”，且多數(shù)零售用地調(diào)整比例不高，因此區(qū)級政府即可執(zhí)行調(diào)規(guī)程序。少部分調(diào)整比例過高的用地，需上報市級城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)主管部門核定審議。若將“規(guī)模收縮、多心扁平、均衡分散化”看作市、區(qū)兩級的共同新常態(tài)，那么強(qiáng)化三個方面的評估是很有必要的：

①一是增強(qiáng)對區(qū)內(nèi)街道尺度的零售網(wǎng)絡(luò)化評估，主要針對區(qū)級政府執(zhí)行調(diào)規(guī)部分；

②二是增強(qiáng)對市內(nèi)行政區(qū)尺度的零售網(wǎng)絡(luò)化評估，主要針對市級城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)主管部門核定審議部分；

③三是市、區(qū)兩級對原規(guī)劃 B 類建設(shè)用地的“使用效率”和“空置風(fēng)險”的評估。

除獨(dú)立零售商業(yè)運(yùn)營外，近年來不少住宅區(qū)配套建設(shè)大體量商業(yè)空間。其中，由資金鏈雄厚的大型國企投資、開發(fā)或運(yùn)營物業(yè)的住區(qū)，上述情況尤顯著。城市遍地的住區(qū)開發(fā)，動態(tài)地、快速地調(diào)整著零售商業(yè)網(wǎng)絡(luò)格局。因此，上述評估內(nèi)容需擴(kuò)展至住區(qū)配建商業(yè)。

（4）搭建城市“一張網(wǎng)”零售服務(wù)動態(tài)監(jiān)測平臺

城市零售商業(yè)網(wǎng)絡(luò)的最新國際共識，在于其復(fù)雜非線性。由此，藍(lán)圖、定點(diǎn)、定級、劃界、供地增收、穩(wěn)態(tài)模型等傳統(tǒng)空間引導(dǎo)法則均受到挑戰(zhàn)。相較于工業(yè)企業(yè)、住區(qū)開發(fā)、單位機(jī)構(gòu)等主體，零售服務(wù)企業(yè)表現(xiàn)出更加敏感的市場意識，其活動通常是趨勢的先兆。為更好地順應(yīng)并服務(wù)于“規(guī)模收縮、多心扁平、均衡分散化”的零售商業(yè)空間組織，我們認(rèn)為應(yīng)聯(lián)合商務(wù)部門、地理信息中心、自然資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門等，積極搭建城市零售服務(wù)動態(tài)監(jiān)測平臺，在企業(yè)數(shù)字化基礎(chǔ)上，大幅地擴(kuò)充地域空間可視化內(nèi)容，聚焦市、區(qū)兩級的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)育水平。開發(fā)“公共資源投放模擬”、“基于標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化的情景模擬”、“調(diào)規(guī)評估”等多個版塊，對接前述政府治理需求。

新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)的傳播與防控，突變了人們?nèi)粘Ｉ罘绞胶徒?jīng)濟(jì)生產(chǎn)組織模式。它是否會累積成新常態(tài)似乎尚存爭議，但零售服務(wù)市場敏感性強(qiáng)，原轉(zhuǎn)型進(jìn)程的超常規(guī)加速已成事實(shí)，進(jìn)而倒逼政府治理的高效優(yōu)化。人居環(huán)境規(guī)劃的零售地域結(jié)構(gòu)理論研究，需站在穩(wěn)定內(nèi)需民生和經(jīng)濟(jì)基本盤的高度上，為加速到來的空間組織模式轉(zhuǎn)型提供及時的決策支持。

疫情背景下公共空間的思考 | 向 科

公共空間容納了人們在公共領(lǐng)域建構(gòu)一系列社會關(guān)系時產(chǎn)生的行為。現(xiàn)代社會，隨著生活世界的逐漸擴(kuò)大，公共空間的范圍、層次都在不斷拓展，其內(nèi)部機(jī)制發(fā)生著持續(xù)的變化。

 
然而 2020 年新冠疫情的爆發(fā)，卻在極短的時間內(nèi)徹底改變了公共空間的實(shí)質(zhì)和狀態(tài)：

 
公共空間的內(nèi)在活動發(fā)生了量變。物理性的公共空間中，原先作為活動主體的、以民眾為代表的“公共世界”突然消隱，讓渡給以政府為代表的“公的世界”，從而提升了救助、公共服務(wù)和管控的效率，適應(yīng)了全民總動員的需求。

公共空間的結(jié)構(gòu)關(guān)系發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的由“自己”與“他人”建構(gòu)的復(fù)雜公共關(guān)系在物理空間中失去了投影。網(wǎng)絡(luò)狀的群體社會結(jié)構(gòu)簡化為“城市 - 社區(qū) - 家庭”的垂直三級結(jié)構(gòu)。明晰的空間結(jié)構(gòu)能保證各項(xiàng)指令的快速響應(yīng)。而原有的物理公共空間轉(zhuǎn)化為不同私人領(lǐng)域之間的安全緩沖空間。

 
公與私的邊界變得非常的清晰。家庭成為生活領(lǐng)域的核心，家庭的物理邊界成為了公共空間與私人空間之間的界限。口罩成為了“自己”與“他人”之間的象征性邊界。

 
與物理性公共空間相對應(yīng)的虛擬公共空間卻愈發(fā)活躍，甚至推動了人們生活方式的變革。社會前期積累的“互聯(lián)網(wǎng) +”生態(tài)成為了其中最令人矚目的存在。

 
疫情時期是短暫和非常態(tài)的，但其中呈現(xiàn)出的種種現(xiàn)象提供了嶄新的視角讓我們重新認(rèn)識和反思公共空間的內(nèi)涵與價值，也能從中探尋其未來的發(fā)展方向。

 
疫情期間公共空間發(fā)生的變化似乎都與前疫情時期的呈現(xiàn)的發(fā)展趨勢不同，而唯有數(shù)字化空間的發(fā)展卻與未來的趨勢相統(tǒng)一。在疫情之前，我們已經(jīng)在逐漸接受技術(shù)發(fā)展所帶來的便利，感受其對日常生活一點(diǎn)一滴的改變。疫情爆發(fā)使得商業(yè)與社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型猝不及防的加速，并能較好彌補(bǔ)了物理性公共空間缺失所帶來的一系列問題。新的工作學(xué)習(xí)方式、新的社會關(guān)系在新的公共空間中重新建構(gòu)。

 
它們都超越了物理距離與物理空間，達(dá)到一定成效。這些不禁使我們感嘆，未來已來。后疫情時代，數(shù)字化引領(lǐng)的公共空間必然會產(chǎn)生更深刻的變革，物理性的公共空間如何面對未來的轉(zhuǎn)型，在社交、商業(yè)、教育、體驗(yàn)等領(lǐng)域發(fā)揮其不可替代的作用，與數(shù)字空間如何擬合仍然是需要不斷深入研究的問題。

 
疫情時期，公與私的關(guān)系得以清晰且戲劇化的呈現(xiàn)。在制度世界中——“政府的公-民的公共-私人領(lǐng)域”所構(gòu)成的三元關(guān)系；以及在生活世界中——“自己 - 他人 - 公共世界”所建構(gòu)的三元關(guān)系都展現(xiàn)無遺。它們能幫助我們理解世界并非簡單的公私二元關(guān)系。公共空間中包含多元關(guān)系，公共空間中公共關(guān)系的建構(gòu)包含了“自己”與“他人”、“公共世界”與“公的世界”等多重因素。公共空間中的公開、公正、公平與公益性問題都要綜合以上的各種關(guān)系。

 
家庭在傳統(tǒng)意義上是屬于個體和公共之間的中介。在疫情期間家庭成為了社會管控的基本物理單元，被納入私人領(lǐng)域，并起到了至關(guān)重要的作用。家庭的紐帶關(guān)系在此過程中重新得以強(qiáng)化。疫情之后，我們需要反思在傳統(tǒng)價值觀中居于主導(dǎo)地位的家庭關(guān)系是如何與現(xiàn)代社會公共活動漸行漸遠(yuǎn)，家庭關(guān)系如何能更好融入到公共空間中。此外，即便在家庭內(nèi)部仍然包括不同的“自己”，家庭中原先并不突出的公與私的矛盾也在疫情期間得以凸顯。不同的“自己”在進(jìn)行各種數(shù)字化交流活動時，由于承載這些活動的公共空間的缺位，而必須使用家庭空間。

 
這時，原先集中的物理空間戲劇性地分散為若干不同家庭內(nèi)部的空間區(qū)域，原本公共屬性的空間轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝?nèi)部的私密屬性空間。由于傳統(tǒng)家庭空間格局難以滿足這些需求，矛盾因此而生。后疫情時期，數(shù)字空間的發(fā)展，在影響公共空間的同時，也會觸及家庭空間，公共空間與家庭空間的界限及承載的內(nèi)容都會發(fā)生變化。家庭空間無論是在價值屬性還是空間形式上都將面臨新的要求。

 
疫情對人類社會造成了無可估量的損失，對人們的生活產(chǎn)生了極大的沖擊。它也仿佛一個過濾器和放大器，使?jié)撛谝蛩馗‖F(xiàn)在表面，將矛盾、現(xiàn)實(shí)乃至一部分未來清晰地展現(xiàn)出來。人類有足夠的智慧從中觀察并加以快速反應(yīng)。從公共空間研究的視角，不僅要在特定環(huán)境下變異的空間關(guān)系中重新審視公與私的關(guān)系以及公共性的內(nèi)涵與層次；也需要從中發(fā)現(xiàn)未來，在快速變遷的時代中，在不斷拓展的生活世界里，反復(fù)從自己、他人、家庭、社區(qū)、城市、國家、世界等不同角度去思考其公共性的立場，從而建構(gòu)新的公共空間結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、形式。公共空間從來不是靜止和自定義的，但活私開公、公私共創(chuàng)應(yīng)是其存在的始終意義。

 城市規(guī)劃對于應(yīng)急狀態(tài)下社區(qū)治理的階段性作用分析 | 黃建中

年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情給我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來了巨大的損失。作為居民的日常生活單元，社區(qū)在抗疫過程中展現(xiàn)出了救治、隔離和保障等非常態(tài)化的重要作用。同時，應(yīng)急狀態(tài)下的社區(qū)治理也受到了廣泛的社會關(guān)注。其所面臨的挑戰(zhàn)和壓力，給社區(qū)層面的城市規(guī)劃工作提供了反思的機(jī)會，也給新時期推進(jìn)我國基層治理體系和能力現(xiàn)代化帶來了啟示。

 
傳統(tǒng)的住區(qū)規(guī)劃和研究強(qiáng)調(diào)滿足居民對于公共產(chǎn)品的日常需求，而對于突發(fā)公共事件狀態(tài)前后的需求變化則關(guān)注較少，目前多限于自然災(zāi)害下的韌性社區(qū)研究。從本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不同階段來看，可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)存在資源供需錯位、防控時間成本較高以及規(guī)劃與治理脫節(jié)等問題。具體可以分疫前、疫中和疫后三個階段來分析。

 
（1）疫前預(yù)防：社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施的配置和實(shí)效

 
社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（社區(qū)醫(yī)院）在我國醫(yī)療體系當(dāng)中屬于分級診療下的基層醫(yī)療力量，也是流行病預(yù)防治療體系的重要環(huán)節(jié)。從“流”（人流、車流等）的角度看，如果分級診療能夠發(fā)揮作用的話，在病患峰值需求下發(fā)熱門診供不應(yīng)求的情況就可以得到緩解，傳染病防治中的院感風(fēng)險也會隨之降低。這樣，傳染源和傳播途徑以及病患救治的問題可以在時間和空間之間轉(zhuǎn)化中得到疏導(dǎo)。

 
城鄉(xiāng)規(guī)劃在疾病防控工作中的重要性，某種程度上體現(xiàn)在一切醫(yī)療措施和辦法的落實(shí)都要依托空間和設(shè)施的建設(shè)?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB50180-2018) 中規(guī)定了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為 15 分鐘生活圈內(nèi)宜獨(dú)立占地的公共服務(wù)設(shè)施類。但是，空間上增配居民可達(dá)的社區(qū)醫(yī)院、足夠的床位等設(shè)施，并不足以保證分級醫(yī)療就能充分發(fā)揮作用。實(shí)際上，病人是否選擇去社區(qū)醫(yī)院看病，跟它的可達(dá)性、醫(yī)療水平以及可負(fù)擔(dān)性等多方面相關(guān)。

 
當(dāng)前，居民無論發(fā)燒感冒還是內(nèi)外急診，仍舊習(xí)慣性往大醫(yī)院跑，大醫(yī)院門診人滿為患的狀態(tài)仍普遍存在。

 
社區(qū)醫(yī)院診治能力端的不足，跟保障制度的不完善是有關(guān)系的。比如，衛(wèi)生和人社等系統(tǒng)在分級診治的制度支撐上并沒有同空間配置形成協(xié)調(diào)關(guān)系。落實(shí)保障上，社區(qū)醫(yī)院人員的編制和待遇、資金來源、與社區(qū)的關(guān)系等體系沒有得到較好的構(gòu)建。結(jié)果是醫(yī)療資源的下沉緩慢，難以持續(xù)，同時還導(dǎo)致了一定的資源浪費(fèi)。

 
因此，我們應(yīng)該認(rèn)識到，社區(qū)醫(yī)院建設(shè)的加強(qiáng)，不能僅僅是從硬件建設(shè)上開展，相應(yīng)的制度保障也是必不可少的。除了關(guān)注規(guī)劃增量之外，如何從多部門協(xié)同角度去重新審視社區(qū)醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營管理，提出更加全面和有效的長期戰(zhàn)略更應(yīng)得到重視。

 
（2）疫中保障：社區(qū)保障類基礎(chǔ)設(shè)施的韌性和創(chuàng)新

 
疫情爆發(fā)期間，社區(qū)承擔(dān)了收集居民信息、落實(shí)封閉式管理、重點(diǎn)人群送醫(yī)和日常生活保障等不可或缺的功能。但從初期社區(qū)應(yīng)對的效果來看，應(yīng)急狀態(tài)下社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)的困難還是普遍存在的。比如，平時管理不成熟的小區(qū)封閉后更加無序，社區(qū)公服設(shè)施無法滿足應(yīng)急需求等。除了跟社區(qū)工作在管理上責(zé)權(quán)不匹配有關(guān)系之外，空間配置方面也可以發(fā)現(xiàn)一些問題和啟示。

 
首先，公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)急狀態(tài)下靈活利用的彈性不足。在公共衛(wèi)生事件突發(fā)時，有效的公共服務(wù)供給和充足的公共空間建設(shè)將非常有利于減輕城市在社區(qū)層面應(yīng)對疫情的壓力。社區(qū)公共空間不僅在常態(tài)下可以作為居民鍛煉身體、提高免疫力的活動場所，也可以在非常態(tài)下轉(zhuǎn)化為緊急物資分發(fā)點(diǎn)、臨時隔離點(diǎn)等，緩解防控鏈條上的壓力。從規(guī)劃角度，應(yīng)進(jìn)一步重視“平疫空間轉(zhuǎn)化”在社區(qū)建設(shè)層面的具體舉措和意義。

 
其次，針對移動互聯(lián) + 物聯(lián)網(wǎng)時代的生活供需特點(diǎn)，住區(qū)規(guī)劃在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的供應(yīng)上應(yīng)該有所創(chuàng)新。從社區(qū)保障的角度，救助和生活物資的供應(yīng)問題應(yīng)同時考慮 5 到 10 分鐘生活圈內(nèi)配套條件和現(xiàn)代移動互聯(lián)網(wǎng) + 物聯(lián)網(wǎng)的強(qiáng)力支撐作用。這次新冠疫情爆發(fā)后，資訊和物流對于防控保障端可以說起到了決定性的作用。

 
除了一些定點(diǎn)定時配送上門外，網(wǎng)上訂餐和購物是小區(qū)封閉期間非常重要的物流供應(yīng)方式。菜鳥驛站、蜂巢快遞柜以及各類臨時性生活物資分發(fā)和領(lǐng)取點(diǎn)的設(shè)置，可以說這次新冠肺炎防控保障工作的重要支撐。如果沒有物流行業(yè)的高速發(fā)展，單純依靠傳統(tǒng)市場供銷生活物資將會面臨更大的困難，實(shí)行小區(qū)封閉管理的現(xiàn)實(shí)難度也會更大。

 
（3）疫后恢復(fù)：公眾參與的促進(jìn)和社區(qū)治理的銜接

目前我國的疫情防控已經(jīng)取得了階段性的戰(zhàn)略成果，部分地區(qū)的社區(qū)已經(jīng)進(jìn)入后疫情時期的恢復(fù)階段，自下而上的需求越發(fā)凸顯。社區(qū)規(guī)劃在社區(qū)居民意識重塑和集體行動力提高方面也能發(fā)揮推動作用。比如，充分利用疫情期間的社區(qū)自組織經(jīng)驗(yàn)，適時推進(jìn)公服設(shè)施規(guī)劃的公眾參與，讓居民在社區(qū)決策中的自主性更強(qiáng)。

 
本次疫情期間，街道、社區(qū)、物業(yè)和居民之間產(chǎn)生了大量的交流，借助微信、微博等社交平臺，社區(qū)居民的向心力得到了空前的凝聚。大家平時都不會像現(xiàn)在這樣如此關(guān)注所在社區(qū)的一草一木，希望參與到所在社區(qū)的建設(shè)管理中來。這為下一步的社區(qū)共治提供了非常好的公眾意識基礎(chǔ)。

 
因此，我們也必須從社區(qū)角度來正視城市的規(guī)劃和治理工作之間相對脫節(jié)的問題。當(dāng)前的城市規(guī)劃大多還是依據(jù)物質(zhì)空間的安排來管理住區(qū)建設(shè)活動，而對于作為基層單元的社區(qū)治理關(guān)注是不夠的。不同于土地規(guī)劃與治理的強(qiáng)掛鉤性，社區(qū)的規(guī)劃與治理還處于相對脫鉤的狀態(tài)。

后疫情時期，社區(qū)生活圈不應(yīng)僅是規(guī)劃理念和標(biāo)準(zhǔn)的一部分，也應(yīng)該是銜接空間與社會治理平臺的重要單元。研究應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府、市場、社會組織、居民等多元主體共治共享，進(jìn)一步突破社區(qū)在用地、財政和產(chǎn)業(yè)政策方面的困境和短板。而從公共衛(wèi)生安全角度講，以社區(qū)生活圈為基準(zhǔn)來劃定公共安全的基本單元，構(gòu)建城市基層安全防控體系，也應(yīng)該成為社區(qū)規(guī)劃不可忽視的內(nèi)容。

以社區(qū)防疫為契機(jī)，建構(gòu)健康社區(qū)治理制度 | 張?zhí)靾?/h3>

從 2003 年的 SARS 到 2020 年的新型冠狀病毒肺炎，公共衛(wèi)生危機(jī)不僅對人類生命安全與身心健康沖擊巨大，而且可引發(fā)多種次生和衍生的經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境危機(jī)，對全球城市治理形成巨大挑戰(zhàn)。此次新冠肺炎的“病毒傳染性”極強(qiáng)，截至北京時間2020 年 4 月 23 日，全球新冠肺炎累計(jì)確診病例超過 263 萬例，已嚴(yán)重影響到個體的日常生活與人類社會的正常運(yùn)作。

城市空間作為健康生活的重要支撐，在疫情之下及之后發(fā)展過程中如何保障居民生命健康權(quán)，是城市空間治理中亟待討論的議題。社區(qū)作為基層區(qū)域性共同體，是衛(wèi)生防疫的基本單元；其具有整合社區(qū)資源、凝聚社區(qū)力量、協(xié)調(diào)社區(qū)矛盾等優(yōu)勢，在公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此，社區(qū)治理模式對社區(qū)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對能力、以及公共健康促進(jìn)而言至關(guān)重要。

 
目前我國社區(qū)健康治理機(jī)制缺失，社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療資源匱乏，難以滿足應(yīng)對社區(qū)居民個體需求以及公共衛(wèi)生危機(jī)的社區(qū)防疫要求。同時，社區(qū)自治能力較弱，社區(qū)多元利益主體之間尚未形成共治共識，面對公共衛(wèi)生危機(jī)社區(qū)反應(yīng)遲鈍，難以有效彌補(bǔ)政府在“第一時間”的缺位。

 
然而，公共衛(wèi)生危機(jī)可在短時間內(nèi)將不同利益群體的目標(biāo)共同化，促使原本多元分化的行動者開始共同追求公共健康這一公眾利益，并通過合作制度及相應(yīng)的策略工具共同防御疾病傳播、保障社區(qū)健康。因此，本次新冠肺炎的社區(qū)防疫工作是推動健康社區(qū)治理的重要契機(jī)，我們應(yīng)充分吸納社區(qū)防疫中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，通過制度工具固定和強(qiáng)化社會成員的健康風(fēng)險共識與社區(qū)治理工作框架，從而推動健康社區(qū)治理制度的建構(gòu)。

 
筆者從制度保障、協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、支撐系統(tǒng)三個方面，針對健康社區(qū)治理的制度構(gòu)建提出以下看法：

 
首先，在社區(qū)治理轉(zhuǎn)型過程中構(gòu)建健康治理制度，為健康社區(qū)治理的順利實(shí)施提供制度保障?；谝幌盗姓胶头钦降闹贫群鸵?guī)則體系，針對社區(qū)政府、衛(wèi)生服務(wù)提供者與使用者、非政府組織、社會公眾等健康利益相關(guān)者的利益表達(dá)，通過互動協(xié)調(diào)責(zé)任權(quán)利的分配，形成應(yīng)對和解決社區(qū)健康問題的政策和行動。

 
第一，以立法形式明確政府 - 社會 - 市場多元網(wǎng)絡(luò)化健康社區(qū)治理的法律地位，明確多元主體維護(hù)社區(qū)公共健康的責(zé)任與義務(wù)。

 
明確政府縱向治理與全社會橫向治理的法律地位；基于康影響因素的廣泛性、社會性和整體性，促使全社會共同承擔(dān)健康責(zé)任。

 
第二，完善社區(qū)健康治理組織架構(gòu)設(shè)計(jì)，構(gòu)建實(shí)施機(jī)制保障。通過區(qū)域黨建聯(lián)席會議、諒解備忘錄、協(xié)議簽訂等方式，設(shè)置常態(tài)化社區(qū)健康協(xié)調(diào)委員會及工作小組等永久性工作機(jī)構(gòu)，構(gòu)建社區(qū)健康工作總體框架，為多元主體合作提供制度化保障。第三，構(gòu)建績效監(jiān)督機(jī)制與問責(zé)機(jī)制以保障健康社區(qū)治理持續(xù)有效運(yùn)作。

 
以制度化手段規(guī)范對健康社區(qū)治理效果與相關(guān)行動者責(zé)任的監(jiān)督、評估與處理，從而增強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)的透明度、促使利益相關(guān)方承擔(dān)責(zé)任。

 
其次，構(gòu)建多元協(xié)作網(wǎng)絡(luò)框架，加大政府力量與市場企業(yè)、社區(qū)組織、居民個人的耦合度，培育社區(qū)自治能力。此次新冠防疫下的社區(qū)治理中，社區(qū)黨組織與居委會發(fā)揮了關(guān)鍵作用，其不僅是社區(qū)決策的權(quán)利核心、也是抗疫行動主體。然而，對社區(qū)黨政機(jī)構(gòu)的過度依賴，不利于激發(fā)其他利益主體的參與意識，不能充分保障健康社區(qū)治理的效率與效果。因此，健康社區(qū)治理應(yīng)鼓勵市場主體、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、居民個人的多元協(xié)作，積極培育專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體和個人等治理主體。

 
具體而言，可發(fā)展社區(qū)健康管理服務(wù)，以公私合作發(fā)展模式整合發(fā)展健康資源，提升健康管理效率；倡導(dǎo)業(yè)主健康委員會、企事業(yè)單位、社區(qū)志愿者等多種形式組織的群眾力量，推進(jìn)多元主體共同參與社區(qū)健康決策。

其中，尤應(yīng)大力倡導(dǎo)公眾參與，可通過構(gòu)建鄰里守望制度增強(qiáng)公眾參與程度、構(gòu)建社區(qū)共治基礎(chǔ)。鄰里互相監(jiān)督有助于及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共健康危機(jī)、降低社區(qū)傳播風(fēng)險；而鄰里互相關(guān)懷則有助于社區(qū)內(nèi)互助互濟(jì)、增強(qiáng)社會資本并減少居民非理性行為的發(fā)生。綜上，構(gòu)建以社區(qū)政府和社區(qū)黨委為引導(dǎo)、社區(qū)居民為管理主體、各健康服務(wù)機(jī)構(gòu)共同參與的多元網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治能力的提升、危機(jī)治理多元化等效果。

再次，加固健康社區(qū)治理支撐系統(tǒng)?；诂F(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建多方溝通機(jī)制與健康教育平臺、推進(jìn)社區(qū)健康規(guī)劃以及健康影響評估的實(shí)施。一方面，可利用互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行健康知識、健康保健、健康生活方式的教育宣傳，加強(qiáng)社區(qū)多元主體的應(yīng)急知識和互救能力，推動培育社區(qū)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對能力。同時，構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急溝通平臺，保障社區(qū)疾病防控、公共衛(wèi)生與健康促進(jìn)等信息的交流，協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌社會力量對社區(qū)健康風(fēng)險作出及時響應(yīng)。另一方面，發(fā)展社區(qū)工具、締造社區(qū)多元主體合作平臺。

 

通過社區(qū)營造、參與式規(guī)劃、健康社區(qū)等社區(qū)規(guī)劃與健康促進(jìn)項(xiàng)目，增加居民主體的參與程度、強(qiáng)化其治理主體地位。以社區(qū)生活圈規(guī)劃為觸媒重啟社區(qū)自組織功能、引入健康影響評估、營造有利于健康和健康生活方式的社區(qū)物質(zhì)與社會環(huán)境，為構(gòu)建高效健康社區(qū)治理模式提供支撐。