世界人居

自2010年國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，至今已經(jīng)12個年頭了。其間規(guī)劃部門整合到了自然資源部；各路專業(yè)人士也開展了許許多多的研究探討。國土空間規(guī)劃到底怎么搞，不乏許多有益的探索和不同的解讀。然而，從總體認(rèn)知上看，至今仍然是各抒己見，莫衷一是。

我們看問題要從最基本的邏輯出發(fā)。為什么現(xiàn)在要把過去的城市規(guī)劃上升到國土空間規(guī)劃？原因很簡單，那就是中國的城市化率到現(xiàn)在為止已經(jīng)達到65%了；如果對于像新加坡那樣的小國，城市化率到100%都沒有什么問題。但是作為一個大國，要養(yǎng)活這么多人，城市化率到了65%，已經(jīng)非常高了。對未來中國的建設(shè)，不管是政府，學(xué)界，還是民間，都有一個共識，就是城市化建設(shè)已經(jīng)到了下半場。下半場應(yīng)該是干什么呢？很顯然，不能像過去那樣以大量的資金投入、大量的土地開發(fā)、大規(guī)模的城市化建設(shè)為主線，而要以高質(zhì)量、高效率為標(biāo)準(zhǔn)；以均衡、可持續(xù)的發(fā)展為目標(biāo)。因此，在城市化率60%向70%轉(zhuǎn)化的過程中，城市化的速度會大大降低。這就是為什么我們今天會有大量的更新改造，盤活存量，而是較少的新建。

城市更新、鄉(xiāng)村振興都是重心和經(jīng)濟發(fā)展方向上的調(diào)整。國土空間規(guī)劃和過去城市規(guī)劃最大的不同就是源自方向上的改變。高質(zhì)量、均衡可持續(xù)的發(fā)展才是今天的主流。這個時代是生態(tài)的時代，而不是一個以經(jīng)濟規(guī)模為主導(dǎo)的高速發(fā)展時代；強調(diào)的是協(xié)同發(fā)展、高效節(jié)能的發(fā)展。當(dāng)然，任何時代的發(fā)展都離不開經(jīng)濟，但民生更重要；生活的質(zhì)量更重要。這是一個大的前提，這就是為什么要提出國土空間規(guī)劃的時代背景和新的目標(biāo)定位；要求改變過去以經(jīng)濟、以城市大規(guī)模發(fā)展為主導(dǎo)的發(fā)展方向。

北京奧森公園景觀

坊間有不少的人認(rèn)為國土空間規(guī)劃不可能從零開始，應(yīng)該在原有的城市規(guī)劃基礎(chǔ)上增加些內(nèi)容，適當(dāng)進行一些更新；或者說只要沿用過去的城市規(guī)劃體系就行了，因為那套系統(tǒng)最成熟；其次規(guī)劃還是以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)，以市場、領(lǐng)導(dǎo)的要求為目的，而不要為發(fā)展踩剎車。對于一個規(guī)劃的評價得從實際可操作出發(fā)，以落地為王。

首先，我認(rèn)為國土空間規(guī)劃依托于現(xiàn)有的規(guī)劃體系完全不成立?，F(xiàn)有的體系是為過去服務(wù)的，而新的時代要求我們脫胎于舊的體系。過去的體系聚焦城市本身，已經(jīng)出現(xiàn)了很多的問題；而今天的國土空間更多的是將城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、森林水系、等等相結(jié)合，實現(xiàn)綜合均衡的發(fā)展。因此，我們今天提倡以土地資源為中心的國土空間規(guī)劃，即對土地進行多方面、綜合的分析評價，提出保護和利用策略，包括怎么樣達到高效節(jié)能、可持續(xù)經(jīng)營。這是新時代國土空間，是生態(tài)時代提出來的要求。通過均衡發(fā)展，基于土地的可持續(xù)發(fā)展為前提的綜合規(guī)劃，達到生態(tài)優(yōu)先、資源共享、長期效益與短期利益并存的可持續(xù)發(fā)展。在這種基礎(chǔ)上面來談國土空間，我們就肯定不能把過去的規(guī)劃體系照搬過來；基本定位要有很大程度的改變才能應(yīng)對今天的需要。當(dāng)然，改變并不是說把過去的體系就全部抹掉、從零開始，過去有很多可以利用的東西，可以繼續(xù)使用。

改變了方向，改變了原則，改變了大的主次關(guān)系，那么國土空間規(guī)劃的核心到底是什么呢？就是土地的資源！過去我們的規(guī)劃師對我們的土地有多少了解？現(xiàn)在信息這么發(fā)達，GIS、航空影像、大數(shù)據(jù)等各種信息充斥的時代，還用過去那一套城市規(guī)劃方法已經(jīng)行不通了。現(xiàn)在的規(guī)劃是基于信息，基于對土地的更多的了解；不管是從科學(xué)技術(shù)上，還是從生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、人文社會、藝術(shù)方面，都有更多的融入；在這種基礎(chǔ)上面來進行統(tǒng)籌的規(guī)劃，把城市、鄉(xiāng)村、自然保護和人文社會系統(tǒng)、自然系統(tǒng)，都納入到這個規(guī)劃體系里面去，才是新的體系應(yīng)該構(gòu)建的范式。城市只是在其中非常小的一個部分，從空間范圍來說僅占國土的3%-5%而已。這其中大量的工作應(yīng)該是資源分析、環(huán)境生態(tài)、保護措施、空間效益、自然結(jié)構(gòu)、能源再生、以及農(nóng)林牧副漁各行各業(yè)的統(tǒng)籌兼顧。

達拉斯白石湖草原景觀

第二個論點強調(diào)的是因為城市規(guī)劃體系比較成熟，所以要沿用舊的體系稍加改變加以利用。然而我們應(yīng)該看到盡管城市規(guī)劃體系比較成熟，但它已經(jīng)不適合于鄉(xiāng)村、自然保護區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)，更不適合于土地系統(tǒng)里的流域生態(tài)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、休閑、度假等綜合開發(fā)。如果說城市規(guī)劃的體系還可以在城市里有大量可以繼承，但是在大的地理系統(tǒng)方面，要由新的體系來統(tǒng)籌，這就是自然系統(tǒng)和景觀文化體系的兼容。城市規(guī)劃不是要統(tǒng)領(lǐng)全部，而是要服從于大的自然與人文系統(tǒng)，隨著大的系統(tǒng)一起進行更改、進行升級，以適應(yīng)新的需要。

還有一些人認(rèn)為，國土空間規(guī)劃以發(fā)展為導(dǎo)向，新的國土空間規(guī)劃不要給發(fā)展踩剎車。這點完全不成立。以自然資源保護利用為基本出發(fā)點的均衡發(fā)展規(guī)劃不是反對發(fā)展，均衡發(fā)展注重的是長期效益，是更高質(zhì)量的發(fā)展，更有機的發(fā)展，而不是不發(fā)展。那么發(fā)展本身就有一個取舍的問題，怎樣的發(fā)展才能夠稱得上是高質(zhì)量的發(fā)展？過去單一經(jīng)濟導(dǎo)向的那個時代已經(jīng)過去了。我們不要以發(fā)展的名義重新又把它運用到今天。今天的發(fā)展已經(jīng)不再是舊的模式了。

最后一點，當(dāng)我們談?wù)撘粋€規(guī)劃的評價標(biāo)準(zhǔn)，首先想到的是要有經(jīng)濟效益，要掙錢。可是，哪個規(guī)劃不要掙錢？然而，掙錢也不是說就只有一種模式；更好地掙錢，掙更多的錢，可持續(xù)性的掙錢才是最重要的。不是說領(lǐng)導(dǎo)喜歡的就是好的，開發(fā)商需要的就是好的；多方面綜合地發(fā)展，是一個新的規(guī)劃理念、新的規(guī)劃模式、新的實操方法，能更好地讓規(guī)劃實施，而不是像過去一樣掛在墻上看看。過去的規(guī)劃有多少是掛在墻上的，有多少是不能實施的？

達拉斯葡萄藤湖畔

相關(guān)部門和行業(yè)的門戶之見偏狹、固步自封的認(rèn)知，對于國土空間規(guī)劃未來的發(fā)展是非常不利的。沒有領(lǐng)悟到今天這個時代國土空間規(guī)劃的本質(zhì)意義，我們不可能做好系統(tǒng)性的改變。改變并不是全盤否定、不是形成對立面、更不是要重新搞一套體系，把所有東西推倒重來。新的體系是一個綜合的體系，很多過去成功的經(jīng)驗都是可以利用起來的，包括國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)、旅游、景觀、生態(tài)、城市、水利、交通，這些行業(yè)都有規(guī)劃建設(shè)的良好經(jīng)驗。但是缺乏一個主導(dǎo)性的統(tǒng)籌，存在一個綜合性協(xié)調(diào)的問題；什么是基礎(chǔ)和主題方向的問題需要明確。新的國土空間規(guī)劃，按照過去的老一套，在里面去添加一些什么東西，這種說法完全是錯誤的，完全沒有理解領(lǐng)會到這個時代需要什么。我們應(yīng)該賦予國土空間規(guī)劃什么樣的歷史責(zé)任和義務(wù)。

國土空間的空間的范圍已經(jīng)遠遠超出了城市的范圍，也遠遠超出了鄉(xiāng)村的范圍，一個國家的地域空間，省級的、市級的、縣級的，它是以這個方式來界定國土空間規(guī)劃的范圍的。以行政管理區(qū)所界定的范圍來看國土空間，它不只是城市，也不只是鄉(xiāng)村的小鎮(zhèn)，它包括了生活的全部！那么多的東西，如果還用城市規(guī)劃那一套去做，這不明擺著是錯誤的嗎？光這一點，就足以說明過去的城市規(guī)劃體系已經(jīng)不適用于國土空間規(guī)劃。

西雅圖城市森林景觀

用一個城市的規(guī)劃理論體系和結(jié)構(gòu)模型去規(guī)劃一片國土，從哪個方面來說，無論是地域的大小、產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜程度、經(jīng)濟民生、生態(tài)自然保護等各種不同的內(nèi)容，都不是“城市”能夠涵蓋的東西；在邏輯上都是不通的。用城市規(guī)劃的那一套思想理念和方法，能夠去規(guī)劃農(nóng)業(yè)嗎？能夠去規(guī)劃鄉(xiāng)村嗎？森林、河流、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)保護這些東西，都不可能用城市的這套理論、這套體系去涵蓋。

我們需要走出自己為自己劃定的框框，大膽吸納多專業(yè)、多學(xué)科的參與，國土空間規(guī)劃才可能產(chǎn)生真正的現(xiàn)實效益，為國家的發(fā)展助一把力。

配圖攝影-李建偉

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作者簡介

李建偉 ：1995年獲美國明尼蘇達大學(xué)景觀藝術(shù)碩士學(xué)位，美國注冊景觀規(guī)劃設(shè)計師、美國景觀設(shè)計師協(xié)會（ASLA）會員。當(dāng)代知名景觀規(guī)劃設(shè)計師，“生態(tài)設(shè)計與藝術(shù)相融合”的引領(lǐng)者，主張景觀設(shè)計最大限度做到人工結(jié)構(gòu)與自然結(jié)構(gòu)的平衡，以景觀設(shè)計統(tǒng)籌城市規(guī)劃、水利、交通、建筑等各項規(guī)劃設(shè)計?，F(xiàn)任東方易地景觀設(shè)計院（East Design）首席設(shè)計師，國家林草局景觀專家。